II OSK 1738/15

Dnia 9 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 39/15 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Starosta Bielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. S. pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej SN 15 kV na działkach nr [...]. Pozwolenie to zostało następnie przeniesione na rzecz Zakładu Energetycznego [...] decyzją Starosty Bielskiego z dnia [...] listopada 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta Bielski – po rozpatrzeniu wniosku W. Z.– na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 § 1 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Bielski uchylił decyzje własne z dnia [...] sierpnia 2005 r. i [...] listopada 2005 r. i umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę przedmiotowej linii napowietrznej. Jak wskazał organ, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która następnie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 422/09, uchyleniu podlegało również wydane pozwolenie na budowę. Z uwagi z kolei na fakt, że inwestycja została zrealizowana (zawiadomienie o zakończeniu budowy złożono w dniu [...] lutego 2008 r.) postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę podlegało umorzeniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zobowiązał [...] S.A. w L. do przedłożenia w terminie do dnia 10 sierpnia 2012 r. oceny technicznej napowietrznej linii energetycznej SN 15 kV na działkach nr [...], wykonanej przez osobę uprawnioną, w szczególności sporządzonej pod kątem zgodności wykonania ww. linii z przepisami techniczno – budowlanymi. Inwestor przedłożył wymaganą ocenę techniczną z pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. odmówił nałożenia na [...] S. A. w L. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia napowietrznej linii energetycznej SN 15kV, zlokalizowanej na ww. działkach – do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu z przedłożonej oceny technicznej jednoznacznie wynika, że przedmiotowa linia napowietrzna została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi oraz ogólnie stosowanymi rozwiązaniami technicznymi. Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy Wyszki umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie przebudowy przedmiotowej linii napowietrznej. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. – po rozpatrzeniu odwołania W. Z.– Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak wskazał, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, organ w sytuacji wybudowania inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę następnie wyeliminowanej z obiegu prawnego, ograniczył się do zbadania zgodności inwestycji z warunkami technicznymi, które w sprawie nie zostały naruszone. Skargę na powyższą decyzję złożyła W. Z., wnosząc o uchylenie obu wydanych decyzji podkreślając, że usytuowanie linii energetycznej w odległości 70 cm od granicy jej działki poprawiło możliwość zagospodarowania działek sąsiednich, ale odbyło się to jej kosztem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego lub osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji podstawą orzekania są przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy. Wskazując następnie na różne sytuacje opisane w art. 51 Prawa budowlanego, Sąd zaznaczył, że decyzja o braku podstaw do rozstrzygania w trybie przepisów art. 51 ustawy oznacza, że uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych, organ uznał, że nakładanie obowiązków w tym trybie jest zbędne, gdyż roboty nie zawierają wad i zostały wykonane zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego. Organ dokonał powyższych ustaleń poprzez porównanie zamierzeń inwestycyjnych na etapie projektu i dokumentacji powykonawczej, oświadczenia kierownika budowy o zrealizowaniu inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, jak również przedłożonej oceny technicznej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Jako niezasadny ocenił Sąd pierwszej instancji zarzut posadowienia przedmiotowej inwestycji w odległości 70 cm a nie 4 lub 3 metrów od granicy działki, gdyż odległości te dotyczą wyłącznie budynków zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Również wskazywane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401) – jak sama nazwa wskazuje – nie dotyczy i nie określa odległości od granic działki lub budynków do linii energetycznych. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisów określających w sposób konkretny odległości wybudowania linii energetycznych od granic działek. Linie te jedynie muszą spełnić warunki bezpieczeństwa – co zostało sprawdzone w ocenie technicznej. Z kolei zarzuty dotyczące problemów zagospodarowania działki, obniżenia jej wartości, badania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogły być przedmiotem rozstrzygania w niniejszym postępowaniu. Nie zostało również naruszone prawo własności skarżącej, skoro przedmiotowa inwestycja nie znajduje się na terenie jej nieruchomości. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organy w wydanych decyzjach przeanalizowały kwestie konieczne do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy podczas, gdy doszło do bezzasadnego nieuwzględnienia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy norm wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 790 ze zm. – zwanego dalej również rozporządzeniem), 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz brak uzasadnienia dla ich pominięcia, co skutkowało pominięciem niezwykle istotnej części wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego i stanowi wadę uzasadnienia wyroku, 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez bezzasadne i bez uwzględnienia wniosków wynikających z akt sprawy przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego może jedynie badać przepisy techniczno – budowlane, a nie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji WPINB wynika, że organy nadzoru budowlanego badały również założenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, a zatem również i przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że napowietrzna linia energetyczna jest budowlą, a przewody służącego do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej są uznawane za urządzenia infrastruktury technicznej. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia określa natomiast dopuszczalne odległości budowli od granicy z działką sąsiednią. Ponadto fakt, że inwestor nie może na etapie postępowania naprawczego uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla robót już zrealizowanych, nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od obowiązku zbadania ich zgodności także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz wnioskiem o jej oddalenie złożyło [...] S.A. w L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, chociaż koniecznym jest też podkreślenie, że brak przedstawienia właściwych podstaw kasacji uniemożliwił odniesienie się do wszystkich zaistniałych na tle przedmiotowej sprawy problemów. Na zasadność przeprowadzenia postępowania w trybie naprawczym trafnie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji. Podstawowym celem tego postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest, bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającej na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem lub – co miało miejsce w niniejszej sprawy – inwestor utracił tytułu prawny do wykonania robót budowlanych, w efekcie których powstał przedmiotowy obiekt budowlany. Jak wynika bowiem z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona na skutek wznowienia postępowania administracyjnego, zaś postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało umorzone z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Taka sytuacja powoduje, że obiekt budowlany utracił wymaganą prawem zgodę administracyjną (pozwolenie na budowę) na jego realizację i koniecznym było, co nie budziło wątpliwości w sprawie, przeprowadzenie postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) celem oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych i ewentualnego określenia, jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania lub zakończyć postępowanie, orzekając o braku podstaw do nałożenia obowiązków. Podstawę do wydania takiej decyzji, w przypadku jej zrealizowania stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu tego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1351/11 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzją kończącą określony etap postępowania naprawczego jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 bądź na mocy art. 51 ust. 4 ewentualnie w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Do dyspozycji norm prawnych wyżej wskazanych organ wydając kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję nie zastosował się. Zaznaczyć również trzeba, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza jeszcze, że dokumentacja projektowa zatwierdzona tym pozwoleniem nie może stanowić materiału dowodowego w postępowaniu naprawczym. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić, czy projekt budowlany, w zależności od przyczyn uchylenia pozwolenia na budowę, może stanowić jedną z podstaw do oceny, czy i jakie czynności należy podjąć w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1351/11). Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że podstawowym zadaniem organu nadzoru budowlanego pozostawała ocena zgodności zrealizowanych robót budowlanych z przyczynami wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. W tym przypadku będą to – jak słusznie wskazywała skarżąca – przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek uchylenia decyzji wydanej dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Koniecznym jest przy tym wyjaśnienie, iż "stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dotyczy nie tylko norm Prawa budowanego, ale również norm zawartych w innych aktach, które mogą znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Z regulacji dotyczących postępowania naprawczego wprost jednoznacznie nie wynika, że dla rozstrzygnięcia konieczne jest zażądanie od inwestora przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w razie braku planu miejscowego. Z odpowiedniego stosowania art. 28 Prawa budowlanego do projektu zamiennego powinno się wywieść, że taka decyzja jest potrzebna, jednakże tylko w razie dojścia do takiego przekonania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie warunków konkretnej sprawy. Kwestia wydania na potrzeby przedmiotowego postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania była przedmiotem toczącego się równolegle do niniejszego postępowania dotyczącego ustalenia tych warunków. Jak podkreślił w prawomocnym wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 111/13) "błędny jest zatem i naruszający art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pogląd dopuszczający możliwość, iż w oparciu o tę podstawę prawną organ administracji ma prawo żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosując w tym zakresie analogię do art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (...)". Z uwagi na zalecenia zawarte w tym wyroku, że "decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy...", Wójt Gminy Wyszki decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji. Mając na względzie zarówno treść powyższego wyroku, jak i to, że przyczyną usunięcia z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej było uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji, rzeczą organów będzie rozważenie, czy w warunkach niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz.778). Z przyczyn powyżej wskazanych jako zasługujący na uwzględnienie należało ocenić zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., bowiem akta sprawy na podstawie których wydano kontrolowaną w sprawie decyzję są niepełne, a przy tym nie kończą postępowania naprawczego w sposób przewidziany w przepisach obowiązujących dla tego postępowania. Obowiązkiem organów ponownie prowadzących postępowanie będzie uzupełnienie postępowania o dokumenty pozwalające na stwierdzenie, iż przedmiotowa inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Ocena przedstawionej już przez inwestora dokumentacji wymagała przy tym szerszej analizy. I choć organ odwoławczy szeroko wskazywał z jakich przyczyn uznał wykonane roboty budowlane za legalne, to brak jest odzwierciedlenia badania tej kwestii w zebranym materialne dowodowym, skoro brak jest w aktach sprawy chociażby dokumentacji powykonawczej, której nie mogła zastąpić złożona w sprawie ocena techniczna przedmiotowej linii elektroenergetycznej oraz decyzji o warunkach zabudowy, na którą powołuje się organ odwoławczy, a której nie wydawano na potrzeby niniejszego postępowania. Na częściowe uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zakresie w jakim wypełniono obowiązek zbadania inwestycji z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia z kolei spełnienia warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. została prawidłowo oceniona przez Sąd pierwszej instancji. Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się wreszcie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że stan sprawy na obecnym etapie postępowania został dostatecznie wyjaśniony, zaś koniecznym jest dalsze przeprowadzenie czynności procesowych przez organy nadzoru budowlanego z przyczyn wyżej przedstawionych na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., uwzględniając przede wszystkim minimalny nakład pracy pełnomocnika skarżącej i zakres jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.