II OZ 221/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SO/Kr 42/14 w sprawie z wniosku A. B. i D. B. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy K. za nieprzekazanie skargi w terminie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć Burmistrzowi Miasta i Gminy K. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 22 stycznia 2015r., sygn. akt II SO/Kr 42/14 wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy K. grzywnę na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 156 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., za nieprzekazanie Sądowi skargi A. B. i D. B. na bezczynność tego organu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w dniu 17 października 2014 r. A. B. i D. B. złożyli za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy K. skargę na bezczynność tego organu w sprawie z ich wniosku z dnia 29 stycznia 2014 r. o wszczęcie postępowania celem wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...], położonej w miejscowości Siedlec gm. Krzeszowice, przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. W dniu 26 listopada 2014 r. A. B. i D. B. złożyli w sądzie wniosek o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy K. grzywny za nieprzekazanie ww. skargi na bezczynność do sądu. Mimo zarządzenia wzywającego Burmistrza Miasta i Gminy K. do złożenia odpowiedzi na wniosek, w zakreślonym terminie, organ nie ustosunkował się do wniosku o wymierzenie grzywny. Do dnia rozpoznania sprawy nie przesłał skargi na bezczynność, odpowiedzi na skargę i akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi i akt sprawy w terminie jest zasadny. Sąd przytaczając art. 54 § 2 p.p.s.a. podniósł, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a.) Sąd wyjaśnił, że cytowany przepis nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu orzekającego. Sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: jej charakter, przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W ocenie Sądu Burmistrz Miasta i Gminy K. nie uczynił zadość wymogom art. 54 § 2 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność została złożona w dniu 17 października 2014 r. W związku z tym organ obowiązany był najpóźniej w dniu 17 listopada 2014 r. przekazać do sądu przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Tymczasem, mimo upływu ponad 3 miesięcy od wniesienia skargi i złożenia przez skarżących wniosku o wymierzenie grzywny, organ w dalszym ciągu nie wykonał nałożonych na niego przez ustawodawcę obowiązków. Sąd podniósł, że grzywnę za naruszenie obowiązku przekazania skargi do sądu, zgodnie z regulacją art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wysokość grzywny wymierzanej organowi uzależniona jest od stopnia zawinienia organu w związku z nieprzekazaniem skargi. Sąd wskazał, że określając wysokość grzywny miał na uwadze stopień winy organu, nieprzekazanie skargi do sądu pomimo ustawowego obowiązku, brak przedstawienia przez organ okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy oraz charakter sprawy będącej przedmiotem skargi. Sąd podkreślił, że nieprzekazana do sądu skarga dotyczy bezczynności organu w prowadzonej sprawie administracyjnej, a bierność organu ogranicza skarżącym możliwość realizacji ich konstytucyjnego prawa do sądu oraz przeciwdziałania bezczynności organów administracji publicznej. W zażaleniu na powyższe postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy K. wniósł o jego uchylenie, względnie o zmianę postanowienia w zakresie zmniejszenia zasądzonej grzywny. Organ podniósł, że sprawa dotycząca nakazania właścicielowi działki nr [...] położonej w Siedlcach przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania była sprawą bardzo skomplikowaną. Ostatecznie decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2015 roku. Przekazana została także wraz z aktami sprawy w związku z skargą na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wydział Gospodarowania Mieniem i Planowania Przestrzennego, działając w niniejszej sprawie w imieniu Burmistrza Gminy K., podjął i prowadził wiele czynności mających na celu jej zakończenie. Ze względu na bardzo skomplikowany charakter oraz towarzyszące jej procedowaniu okoliczności niezależne od działań organu realizacja tej sprawy we wskazanym pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. terminie tzn. do dnia 15 września 2014r. była niemożliwa. Do pełnomocnika wnioskodawców nie wysłano zawiadomienia o zmianie terminu realizacji sprawy i nie przesłano również złożonej w tej sprawie skargi na bezczynność organu, co było błędem ze strony Wydziału. Skarżący organ podniósł, że błąd ten był wynikiem zwykłego ludzkiego niedopatrzenia związanego także ze splotem nie mających znaczenia dla postępowania administracyjnego okoliczności tj. wyborami samorządowymi, których okres przypadł na listopad 2014 roku oraz zmianą na stanowisku Burmistrza Gminy K., a także zmianami personalnymi w Urzędzie Miejskim w K. Strona skarżąca podniosła, że brak dopełnienia wymogów formalnych nie był zamierzeniem i celowym działaniem ze strony organu administracji w celu przedłużania postępowania administracyjnego, a tym bardziej nie miało to na celu doprowadzić do braku rozstrzygnięcia wniosku strony. Żądania składane przez wnioskodawców w sprawie prowadzonego i zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. postępowania były przedmiotem tylko jednego z kilku procedowanych przez wydziały i referaty Urzędu Miejskiego w K. na przestrzeni ostatnich lat postępowań, które zdaniem zarówno organu, innych organów administracji (m.in. postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 614/11) mają charakter cywilno-prawny, ponieważ dotyczą konfliktu sąsiedzkiego. Zaangażowanie wielu urzędników w ciągle ponawianą tożsamą sprawę w znaczny sposób utrudnia czy wręcz paraliżuje działania organu. Niemniej jednak ostanie postępowanie było prowadzone z ogromną rzetelnością i skrupulatnością mającą na celu wydanie jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości rozstrzygnięcia, czego odzwierciedleniem jest uzasadnienie wydanej decyzji. Wobec powyższych wyjaśnień strona skarżąca podkreśliła, że pewne zaniedbania organu nie były wynikiem bezczynności, a brak przekazania skargi nie wynikał z chęci utrudniania realizacji konstytucyjnego prawa strony do sądu, a jedynie z trudnej i skomplikowanej w swym przedmiocie sprawy. W odpowiedzi na zażalenie A. B. i D. B., reprezentowani przez r.pr. J. H., wnieśli o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisach. W uzasadnieniu podniesiono, że wszelkie argumenty przedstawione w uzasadnieniu zażalenia są bezprzedmiotowe, ponieważ dotyczą przyczyn przewlekłego prowadzenia sprawy, nie zaś przyczyn nieprzekazania w terminie skargi wraz z aktami sprawy. Stopień skomplikowania sprawy, nakład pracy organu oraz czas wyborów i zmiany personalne nie mogą usprawiedliwiać "porzucenia" na 3 miesiące prowadzonej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na częściowe uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna zasada, stanowiąca o pośrednim trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z § 2 art. 54 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1 art. 54, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może na podstawie art. 55 p.p.s.a. orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Procedura związana z analizą określonej sprawy i z ewentualnym uznaniem słuszności wymierzenia organowi grzywny uruchamiana jest na wniosek skarżącego, a zatem istotą regulacji z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania skarg do sądu. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 ustawy stwierdzenie "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 , sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Oceniając zażalenie Burmistrza Gminy K. zauważyć należy, że podniesione w jego treści zarzuty i argumentacja dotycząca przyczyn niedopełnienia obowiązków spoczywających na organie nie zasługują na uwzględnienie. Zważyć należy, że w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy K. niewątpliwie uchybił trzydziestodniowemu terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż skarga A. B. i D. B., która wpłynęła do organu w dniu 17 października 2014 r. winna być przekazana do Sądu w terminie 30 dni, tj. najpóźniej do dnia 17 listopada 2014r. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez stronę skarżącą, iż usprawiedliwieniem nieterminowego przekazania skargi może być okoliczność, że sprawa z wniosku A. B., D. B., S. M. i E. M. o nakazanie właścicielom działki nr [...] położonej w Siedlcach przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania jest sprawą o skomplikowanym charakterze. Organ odpowiada za terminowe dokonanie czynności, o jakiej mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. i nie można skutecznie podnosić braku winy w niedokonaniu czynności z tego tylko powodu, że sprawa była skomplikowana. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie nie podlegają ocenie Sądu kwestie dotyczące bezczynności organu, a więc m.in. kwestia, czy organ był bezczynny w sprawie z wniosku A. B. i D. B. o przywrócenie sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w miejscowości Siedlec. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia objęta unormowaniem zawartym w art. 54 § 2 p.p.s.a. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie Sąd ocenia, czy organ administracji publicznej dokonał czynności, do której jest zobowiązany z mocy powyższego przepisu, a więc czy przekazał Sądowi skargę A. B. i D. B. na bezczynność organu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, Burmistrz Miasta i Gminy K. do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie wykonał powyższego obowiązku. Powyższe uzasadnia wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość wymierzonej grzywny nie odpowiada jednak stopniu przewinienia organu. Nie bez znaczenia w tej sprawie są okoliczności związane z tą sprawą, m.in. kierowanie kolejnych pism do organu dotyczące sprawy o przywrócenie sposobu zagospodarowania działki nr [...], co może wpływać na jakość i terminowość działań organu. Należy mieć także na uwadze okoliczności związane z wyborami samorządowymi, które choć nie zwalniają organu od terminowego działania, to jednak wpływają na ocenę wysokości grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wysokość wymierzonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny pozostaje w dysproporcji do okoliczności w jakich doszło do jej wymierzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwota 1000 zł racjonalnie odzwierciedla stopień zaniedbania organu. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji. Koszty te powinny być więc również zasądzone w orzeczeniu kończącym postępowanie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.