V SA/Wa 2555/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oddala skargę. Przedmiotem skargi J. J. (dalej: skarżący) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] listopada 2010 r. nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Zaskarżona decyzja została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący [...] maja 2010 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) i płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO). Skarżący [...] listopada 2010 r. nadesłał do Biura Powiatowego ARiMR oświadczenie, z którego wynika, że "gospodarstwo w całości mam wydzierżawione i nie obrabiam gdyż dzierżawca zrobił dopłaty na mnie i ja natychmiast dopłaty jak dostałem to oddałem w całości." W załączeniu skarżący przedłożył oświadczenie z [...] listopada 2010 r., w którym K. W., jako dzierżawca, oświadczył, że "(...) użytkowałem pana J. J. całość gospodarstwa w [...] i w gminie [...]. Pobierałem dopłaty. Przez cały okres użytkowania dopłaty z tego tytułu otrzymywał pan J. J., który natychmiast przekazywał w całości je mnie." Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z [...] listopada 2010 r. przyznał skarżącemu wnioskowane płatności bezpośrednie na 2010 r. w wysokości [...] zł (JPO [...] zł i UPO [...] zł). Decyzja została doręczona skarżącemu [...] listopada 2010 r. i nie wniesiono od niej odwołania. Zawiadomieniem z [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] listopada 2010 r. W trakcie postępowania skarżący ([...] kwietnia 2014 r.) oświadczył, że złoży odwołanie od decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, ponieważ nie zgadza się z prowadzonym postępowaniem, gdyż płatności zostały przyznane nie z winy rolnika. Ponadto dodał, że każde płatności otrzymane z dopłat przekazywał dzierżawcy K. W. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2014 r. – wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (DZ. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) – stwierdził nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydając decyzję nie rozpatrzył całości zebranego materiału dowodowego. W szczególności nie uwzględnił pisma Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) z [...] listopada 2008 r. oraz załączonej do pisma umowy dzierżawy z [...] czerwca 2000 r., na mocy której skarżący wydzierżawił na okres 10 lat gospodarstwo rolne K.W., a także oświadczenia skarżącego z [...] listopada 2010 r. wraz z załączonym oświadczeniem K. W. z [...] listopada 2010 r., w którym oświadczający wskazali, iż skarżący nie użytkował gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku. Zatem Kierownik Biura przyznał przedmiotowe płatności, pomimo, iż skarżący nie posiadał gruntów zadeklarowanych we wniosku na dzień [...] maja 2010 r., co jest podstawową przesłanką do ich przyznania, przez co rażąco naruszył art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 k.p.a. Od przedmiotowej decyzji skarżący [...] maja 2014 r. wniósł odwołanie, w którym wyjaśnił przyczyny zdrowotne oddania w dzierżawę gospodarstwa, a także to, że jego sposób działania dotyczący składania wniosku i uzyskiwania dopłat na siebie był podyktowany uzyskaną informacją z ARiMR. Prezes ARiMR decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Następnie wyjaśnił, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2010 zostały określone między innymi w przepisach prawa krajowego, tj. w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach wspólnotowych, tj. w rozporządzeniach: Rady (WE) Nr 73/2009, Komisji (WE) Nr 1120/2009 oraz Komisji (WE) Nr 1122/2009. Organ wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy o płatnościach (art. 7), w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 uprawnionym do przyznania płatności jest rolnik, który posiada w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności działki rolne, przy czym posiadaczem rzeczy, w zależności od tego, kto nią faktycznie użytkuje, może być zarówno właściciel, jak i dzierżawca, najemca, czy użytkownik takiej rzeczy. Posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach, należy zatem definiować jako faktyczne użytkowanie gruntów, przy czym są to wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej może polegać na "własnoręcznym" prowadzeniu prac polowych, ale także na swobodnym decydowaniu o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie samodzielnie bądź przy udziale innych osób plonów, itp. Prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie tych płatności. Zatem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ przyznaje osobie, która rzeczywiście użytkuje grunt. Deklarując działki rolne do płatności wnioskodawca jest zobowiązany do zgłoszenia faktycznie użytkowanych powierzchni na posiadanych w rozumieniu ustawy o płatnościach działkach ewidencyjnych. Mając na uwadze powyższe Prezes ARiMR wskazał, że w rozpatrywanej sprawie złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 miało miejsce [...] maja 2010 r., natomiast przeniesienie posiadania – na podstawie umowy dzierżawy – gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, nastąpiło [...] czerwca 2000 r. Z powyższego wynika zatem, że w dniu składania wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, a tym samym w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, skarżący nie był posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku. Uwzględniając powyższe, za rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] listopada 2010 r. należy uznać przyznanie skarżącemu płatności na rok 2010, pomimo iż przed dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności na ten rok, a tym samym przed [...] maja roku, w którym został złożony wniosek skarżący przeniósł na rzecz K. W., posiadanie gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku z [...]maja 2010 r. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że przekazywał dzierżawcy otrzymywane dopłaty, Prezes ARiMR stwierdził, iż fakt ten nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie, w której kontroli podlega czy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] listopada 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W obecnym postępowaniu Prezes ARiMR bada jedynie przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Prezes ARiMR dodał, że kwota płatności na rok 2010, przyznanych w decyzji z [...] listopada 2010 r., została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów i nie ma znaczenia sposób rozdysponowania tych środków przez skarżącego. Prezes ARiMR dodał, że stan zdrowia oraz sytuacja materialna i rodzinna skarżącego pozostają bez wpływu na zasadność stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2010 r. Podobnie jak uzyskane informacje w ARiMR, że dopłaty bezpośrednie mogą być przyznane na właściciela gospodarstwa rolnego. Przy czym Prezes ARiMR podkreślił, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności zadeklarował we wniosku zasady przyznawania płatności i skutki podejmowanych działań i zaniedbań. W skardze z 12 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że nie jest winien, gdyż nie osiągnął żadnych korzyści majątkowych. Podtrzymał także dotychczasową argumentację w sprawie, podkreślając swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącego z urzędu w piśmie procesowym z 20 marca 2015 r. sprecyzował skargę wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postepowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1. błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez uznanie przez Prezesa ARiMR, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję z [...] listopada 2010 r. powinien był rozpatrzyć w ramach całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pismo KRUS z [...] listopada 2008 r. oraz załączona do pisma umowę dzierżawy z [...] czerwca 2000 r. w sytuacji, gdy zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę, natomiast pismo KRUS z [...] listopada 2008 r. oraz umowa dzierżawy z [...] czerwca 2000 r. nie zostały załączone przez skarżącego do wniosku o przyznanie płatności na 2010 r.; 2. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez uznanie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] listopada 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy środki pieniężne otrzymywane przez skarżącego tytułem przyznanych płatności, były przez niego przekazywane faktycznemu użytkownikowi działek ewidencyjnych nr [...] m.in. na utrzymanie przez niego użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej w wyniku czego nie sposób uznać, że w sprawie wystąpiły gospodarcze skutki naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji z [...] listopada 2010 r. jako aktu wydanego przez organ państwowy w praworządnym państwie, a tym samym, że ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3. zastosowanie przez Prezesa ARiMR w decyzji nr [...] art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2010 r., natomiast zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie tej decyzji, w sytuacji, gdy w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania ww. decyzji, które nieznane organowi, który wydał decyzję czyli Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub – jak w niniejszej sprawie – z urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. III SA 829/95, nie pub.; wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która, między innymi jak wskazuje pkt 2 tego przepisu, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei sądowa kontrola decyzji uznającej określone rozstrzygnięcie za rażąco naruszające prawo dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. instytucji procesowej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09; pub. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowi kontrolę decyzji eliminowanej jednak w ograniczonym zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych za naruszone w sposób rażący. Mowa jest tu oczywiście nie tyle o przepisach wskazanych w podstawie prawnej decyzji, ile o przepisach przede wszystkim prawa materialnego tudzież ustrojowego i procesowego tworzących stan prawny właściwy dla rozstrzygania danej sprawy w jej aspekcie podmiotowym i przedmiotowym (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H. Beck, str. 630). O rażącym tzw. kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Powyższy pogląd ma w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący charakter. Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, że stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające stwierdziły, że Kierownik Biura Powiatowego w P. przyznając skarżącemu płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego na rok 2010 rażąco naruszył art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 (...). Sąd stwierdza, że prawidłowo wywiódł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, że posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu ww. przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy definiować jako faktyczne użytkowanie gruntów, przy czym są to wszystkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Zgodnie z bezspornie ustalonym w sprawie stanem faktycznym skarżący od 2000 r. nie był już posiadaczem działek, co do których wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności za 2010 r., w rozumieniu tych przepisów, albowiem wydzierżawił je K. W., który od tego czasu je uprawia i faktycznie posiada. W tej sytuacji organy orzekające zasadnie przyjęły oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu co stanowi przesłankę obligującą organ do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, jaki został naruszony oraz skutki rozstrzygnięcia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności poprzez przyznanie pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej, w sytuacji, gdy przepisy prawa nie zezwalały na przyznanie takiej pomocy, prawidłowo zostały przez organy orzekające w sprawie rozważone i uzasadniały podjęte rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, w myśl którego – w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Zaprezentowane w piśmie procesowym z [...] marca 2015 r. rozumienie tego przepisu jest błędne. Intencją ustawodawcy wprowadzenia modyfikacji przepisów postępowania administracyjnego zawartych k.p.a. poprzez art. 3 ustawy o płatnościach, było bowiem "przyspieszenie" postępowania tak, aby jak najszybsza była możliwość wypłaty środków finansowych. Nie oznacza to jednak, że organ ma pomijać w sprawie informacje i dokumenty, które posiada lub o których wie z urzędu, a opierać się jedynie na wniosku i załącznikach przedstawionych przez wnioskodawcę. Zaprezentowane przez pełnomocnika rozumienie tego przepisu, prowadziłoby w praktyce do zwiększonej ilości przypadków takich, jak w niniejszej sprawie tj. przyznanie płatności osobie nieuprawnionej. Sąd zauważa także, że teza wyroku NSA sygn. II GSK 87/11 z 7 marca 2012 r. powołana w piśmie procesowym z [...] marca 2015 r. dotyczy innego stanu faktycznego, w którym skarżący zarzucał organom brak poszukiwania przez organ z własnej inicjatywy środków dowodowych, a więc odwrotnie jak w niniejszej sprawie. Sąd za niezasadny uznał także zarzut błędnego przyjęcia przez trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji z [...] listopada 2010 r. (wznowienie a nie stwierdzenie nieważności). W przedmiotowej sprawie informacja KRUS z [...] listopada 2008 r., umowa dzierżawy z 2000 r., oświadczenia skarżącego i K. W. z listopada 2008 r. były znane organom ARiMR w tym Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w P., skoro skarżący wraz K. W., jak wynika z treści odwołania, informowali o tym ten organ. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR posiadał w chwili wydawania decyzji z [...] listopada 2010 r. oświadczenia skarżącego z [...] listopada 2010 r. i K. W. z [...] listopada 2010 r., z których jednoznacznie wynikało, kto posiadał sporne działki zgłoszone do płatności. W tej sytuacji tryb wzruszenia decyzji z [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. byłby niewłaściwy. Konkludując Sąd uznał, że w niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy i przy przeprowadzeniu przez organy ARiMR prawidłowej wykładni mających w niej zastosowanie przepisów obowiązującego prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Nie doszło też do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, a fakt, że skarżący przekazywał otrzymywane dopłaty dzierżawcy nie ma znaczenia przy ocenie niniejszej sprawy, w której kontroli podlegało, czy organy administracji prawidłowo oceniły dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. w decyzji z [...] listopada 2010 r. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.