II SA/Gl 1494/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę. W wyniku interwencji K. P. Wójt Gminy K. wszczął postępowanie w sprawie zgłoszonego ograniczenia ponadnormatywnych immisji na nieruchomości sąsiednie oraz negatywnego wpływu na środowisko, a następnie wydał w dniu [...] r. decyzję odmawiającą nałożenia obowiązku na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tjedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Wobec złożonego przez K. P. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, dlaczego organ podjął takie właśnie rozstrzygniecie. Pomimo, iż jest ono obszerne, to zawiera jedynie historyczny opis, co się w sprawie wydarzyło. W ponownym postępowaniu organ winien ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ewentualnie doprowadzić do jego uzupełnienia, a następnie ustalić czy w sprawie występuje negatywne oddziaływanie na środowisko, jaka jest jego skala i w zależności od ustaleń podjąć stosowne rozstrzygnięcie oparte na art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W trakcie ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji K. P. wniosła do Wójta Gminy K. pismo (z dnia [...] r.), w którym zwróciła się o zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu niskoemisyjnego spalania paliw stałych w kotłach małej. Wyjaśniła, że czas zadymiania to okres od końca [...] r. do [...] r., od końca [...] do [...] r., kiedy zadymianie uległo zmniejszeniu, oraz [...] r. Dołączyła także do akt sprawy opinię lekarsko- środowiskową na temat "wpływu toksycznego substancji stałych i lotnych zawartych w produktach spalania opału niskiej jakości na organizm człowieka". Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił nałożenia na Z. i K. K. zamieszkałych w K. przy ulicy [...] obowiązku wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że budynek Z. i K. K. ogrzewany jest węglem wysokiej jakości, pochodzącym z legalnego źródła, a jego spalanie odbywa się w przystosowanym do tych celów, zakupionym przez dwoma laty piecu. Przeprowadzony przez kominiarza przegląd kanałów kominowych: dymowych, spalinowych i wentylacyjnych potwierdził dobry stan techniczny tych urządzeń oraz spełnienie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych (potwierdza to protokół w aktach sprawy). Stosownie do treści art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zamierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Aby wydać taką decyzję ponad wszelką wątpliwość należy ustalić czy dana osoba prowadzi działalność, która negatywnie oddziałuje na środowisko. Zgromadzony w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, iż zachowanie Z. i K. K. wyczerpuje znamiona do zastosowania wymienionego art. 363 cytowanej ustawy. W ocenie organu po pierwsze znajdujący się w aktach sprawy protokół z przeglądu kanałów dymnych oraz dowód zakupu pieca wraz z jego z montażem pozwalają stwierdzić, że instalacja centralnego ogrzewania nieruchomości przy ulicy [...] znajduje się w dobrym stanie technicznym, a po wtóre - ustalono, że właściciele tej posesji w sposób prawidłowy gromadzą i przekazują Gminie K. odpady komunalne. Brak zatem przesłanek do przyjęcia, iż wskutek działań małżonków K. doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Nie mogą takiego dowodu stanowić w żadnym wypadku dołączone do akt sprawy zdjęcia czy opinia lekarska. W trakcie postępowania nie zostało udowodnione, że do opalania używają oni opału, który powoduje, iż w konkretnym przypadku można mówić o negatywnym oddziaływaniu na środowisko, a opalnie węglem nie narusza wskazanego powyżej art. 363 ustawy. Wydobywający się z komina dym może powodować zakłócenie w korzystaniu z sąsiednich budynków, ale te ewentualne zakłócenia nie są działaniami zagrażającymi środowisku w sposób opisany w tym przepisie. Kwestia naruszeń w korzystaniu z prawa własności jest regulowana przepisami Kodeksu cywilnego, stąd wszelkie roszczenia cywilnoprawne mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, stosownie do treści art. 144 Kodeksu cywilnego. Przeciwko osobie naruszającej własność w inny sposób niż pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą przysługuje roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń na zasadzie art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego w przekonaniu Wójta sprawa dotycząca immisji dymu na nieruchomość sąsiadującą z nieruchomością strony jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, do rozstrzygnięcia której nie są właściwe organy administracyjne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. P.. Zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż wskazane działanie sąsiadów nie stanowi negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko w związku z używaniem opału niskiej jakości do ogrzewania budynku, co skutkuje emisją do atmosfery i na posesje sąsiednie toksycznych produktów spalania, doprowadzając do rozstroju zdrowia oraz naruszenie art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Uzasadniając odwołanie przedstawiła problem zadymiania - negatywnego oddziaływania na środowisko, zarzucając, iż Wójt Gminy nie przeprowadził postępowania w sposób pełny i wyczerpujący. Nie zapoznał się wnikliwie z przedłożoną opinią lekarsko- środowiskową, pominął dokumentację zdjęciową i nie doprowadził do wydania na jej podstawie opinii przez biegłego. Ustalenie jaki opał jest stosowny do ogrzewania budynku powinno być przedmiotem opinii specjalisty, natomiast Wójt Gminy dysponując tymi danymi zupełnie je pominął i zignorował. Zdaniem odwołującej organ pierwszej instancji nie kierował się obowiązującymi zasadami prawnymi, nie wykazał też należytej wnikliwości i obiektywizmu, formułując niczym nie umotywowane, dowolne i arbitralne oceny charakteryzujące się zmienności i niekonsekwencją. W jej ocenie działanie właścicieli sąsiedniej posesji nie sprowadzają się jedynie do ograniczenia korzystania z sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego, ale w związku z długotrwała i intensywną emisją dymów kotłowych, które wywołują skutki w postaci rozstroju zdrowia. (zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r.) negatywnie oddziałują na środowisko. W jej ocenie przedłożone w sprawie dokumenty potwierdziły, że doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, co winno skutkować wydaniem stosowanej decyzji. Decyzją dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało decyzję Wójta Gminy K. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanką konieczną do wydania decyzji przewidzianej art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska jest bezsporne ustalenie, czy działalność danej osoby negatywnie oddziałuje na środowisko. W wyniku przeprowadzenia postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że zadymianie pochodzi z eksploatacji kotła centralnego ogrzewania zainstalowanego w budynku mieszkalnym. Wobec przedstawienia dowodu zakupu i montażu ustalono, że jest ona z [...] r., czyli nowa. Potwierdzono przeglądy kanałów kominowych spalinowych i wentylacyjnych oraz zakup węgla kamiennego do celów grzewczych, a także prawidłowe gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że działalność Z. i K. K. polegająca na użytkowaniu stosunkowo nowego kotła do celów ogrzewania budynku mieszkalnego i ciepłej wody z wykorzystaniem paliwa stałego - węgla kamiennego nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko uzasadniającego zastosowanie przepisu art. 363 cytowanej ustawy. Wydobywający się z komina dym choć może zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiedniej, to nie stanowi zagrożenia dla środowiska, a ocena czy stanowi zakłócenie ponad miarę należy do sądu powszechnego,. Stąd brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności na podstawie przywołanego przepisu. Skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Korzystanie ze środowiska w celu zaspokojenia własnych potrzeb (ogrzewanie budynku, przygotowanie ciepłej wody) związane jest z wprowadzaniem zanieczyszczeń pyłowo- gazowych z powodu spalania i nie wymaga uzyskania pozwolenia (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy). W trakcie postępowania nie stwierdzono spalania np. odpadów komunalnych czy odpadów z działalności gospodarczej. Skład orzekający Kolegium utrzymując rozstrzygnięcie przyjęte przez organ pierwszej instancji w pełni podzielił ustalenia i ocenę przez ten organ dokonane. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, w tym dowodu polegającego na zasięgnięciu opinii biegłego (czy na podstawie dokumentacji zdjęciowej, na podstawie barwy dymu, można wnioskować o rodzaju zastosowanego opału) organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego żądanie strony dotyczące przeprowadzania dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jeżeli organ uznał, że przeprowadzenie dowodu nie jest konieczne, winien temu dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jednak w ocenie organu tego typu naruszenie nie może stanowić podstawy do uchylenia prawidłowej decyzji. Także dowód w postaci dostarczonej opinii lekarsko- środowiskowej nie wniósł nic nowego do sprawy. W oparciu o powyższe ustalenia w ocenie organu odwoławczego należało utrzymać rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia K. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez arbitralną zmianę stanowiska zawartego w uprzednio wydanej decyzji; art. 78 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego; art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgormadzonego materiału dowodowego i wskutek tego poczynienie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia; art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w sposób klarowny przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji oraz wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia jej słusznego interesu prawnego wywodzącego się z prawa materialnego tj. prawa do ochrony dobra osobistego jakim jest zdrowie (art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego oraz art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) i prawa do niezakłóconego korzystania z własności (art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji). Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyła co do zasady argumentację podniesioną już w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.) .sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie. Należy zaznaczyć, że wydana w sprawie decyzja oparta została na zasadzie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tjedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.).. zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenie oraz przewrócenia środowiska do stanu właściwego. Na mocy tego przepisu organ, stwierdzając negatywne oddziaływanie podmiotu - osoby fizycznej na środowisko może podjąć czynności w celu wyeliminowania negatywnego odziaływania na środowisko. Istotnym i podstawowym zatem będzie w sprawie ustalenie w pierwszej kolejności, w jakich sytuacjach będzie można mówić o działalności wywierającej negatywny wpływ na środowisko. Wydaje się, że najbardziej obiektywnym kryterium w tym zakresie będzie naruszenie obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. W przypadku gdy organ administracji nie będzie w stanie wskazać na czym polega negatywne oddziaływanie na środowisko to winien rozważyć czy w konkretnym przypadku nie mamy do czynienia z uciążliwościami (a nie negatywnym oddziaływaniem na środowisko), które nie muszą być utożsamiane z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, gdyż ich źródłem może być działalność niepowodująca przekroczenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska, ale ograniczająca np. korzystanie z sąsiedniej nieruchomości. W takim przypadku należy rozważyć, czy środkiem prawnym służącym wyeliminowaniu uciążliwości nie powinny być roszczenia negatoryjne zgłaszane na podstawie art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu prawidłowa jest ocena orzekających w sprawie organów administracji, iż zgormadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, że działanie małżonków K. wyczerpuje znamiona dla zastosowania art. 363 cytowanej ustawy. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody na fakt nieodległego zakupu i montażu przez nich pieca i kotła centralnego ogrzewania, dowody zakupu opału - węgla kamiennego, potwierdzenie przeprowadzenia okresowych kontroli przewodów kominowych, dokumenty potwierdzające prawidłowość gromadzenia i przekazywania gminie odpadów komunalnych. Brak zatem przesłanek do przyjęcia, iż wskutek działań małżonków K. doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Jest rzeczą oczywistą, że w czasie spalania opału na zewnątrz z reguły wydostaje się dym, który może być uciążliwy zwłaszcza dla sąsiednich nieruchomości, ale działania takie nie powodują, jak wskazano powyżej przekroczenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Jak pokreślił organ odwoławczy spalanie - ogrzewanie budynku, zawsze związane jest z wprowadzaniem zanieczyszczeń pyłowo- gazowych do środowiska i nie wymaga uzyskania pozwolenia (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy). Zasadnie zatem organy uznały, iż w sprawie co najwyżej można mówić o uciążliwościach, które mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym w drodze powództwa z art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego. Odnosząc się do zarzutów skargi skład orzekający nie podziela twierdzeń skarżącej, iż w sprawie nie został zgromadzony wyczerpujący i wystarczający materiał dowodowy, a orzeczenie organu jest arbitralne i nie poparte przekonującym uzasadnieniem. Organ pierwszej instancji dokonał analizy całej sytuacji, ustalił stan faktyczny i w oparciu o te ustalenia podjął kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie mogły mieć wpływu na ocenę całokształtu sytuacji ani przedłożona przez skarżącą opinia lekarsko- środowiskowa, która nie dotyczy tej konkretnej sytuacji, wskazując ogólnie na wpływ substancji toksycznych na organizm człowieka, ani wniosek o przeprowadzenie opinii z biegłego na okoliczność oceny szkodliwości dymów wydobywających się z komina uczestników postępowania. Przeprowadzenie opinii na podstawie przedłożonej przez skarżącą dokumentacji zdjęciowej wnioskowane przez skarżącą, mogłoby tylko wskazywać hipotetyczne oceny, które nie mogłyby w sposób decydujący wpłynąć na całokształt oceny dokonanej na podstawie zgromadzonych materiałów. Zatem przeprowadzenie w tym zakresie wnioskowanego dowodu nie prowadziłoby do wyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla tej konkretnej sprawy. . Czynności podjęte przez orzekające w sprawie organy, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, doprowadziły do prawidłowej oceny, iż w sprawie brak jest podstaw do władczej ingerencji organów w trybie wskazanego art. 363 ustawy n Prawo ochrony środowiska. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa - stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.