II OSK 1798/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. i A. H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 65/15 w sprawie ze skargi S. R. i A. H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 65/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. R. i A. H. R. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dnia 20 marca 2013 r. S. S. (dalej określany jako inwestor) wniósł do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku zlewni mleka na stolarnię bez instalacji do impregnacji drewna oraz o zdolności produkcyjnej około 100 m3 na rok na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie P.. Według wniosku dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony z drogi gminnej i nie ulegną zmianie gabaryty obiektu budowlanego, który będzie pełnił funkcję usługową. Decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r.– wydaną po tym jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wskutek odwołań złożonych przez skarżących uchyliło dwie wcześniejsze decyzje tego organu przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia – Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla powyższego zamierzenia. W uzasadnieniu podkreślił przede wszystkim, że wykonał wskazania organu odwoławczego, sprowadzające się do wyjaśnienia, dlaczego obszar analizowany był większy niż wymagana trzykrotność szerokość frontu działki inwestora oraz wskazania działki, na której znajduje się zabudowa "będąca podstawą określenia kontynuacji funkcji". W świetle załączonej do decyzji analizy urbanistycznej obszar analizowany został zwiększony w celu ujęcia wszystkich budynków wchodzących w skład poszczególnych nieruchomości. Odnotowano, że zabudowa ta ma charakter mieszkaniowy, zagrodowy oraz – w przypadku zlewni mleka – usługowy. Wyrażono przekonanie, że ta ostatnia funkcja będzie zachowana, gdyż inwestor nie planuje zabudowy produkcyjnej sensu stricto ze względu na gabaryty budynku oraz deklarowane możliwości wytwórcze. Zabudowa ta daje się więc pogodzić z istniejącą na obszarze analizowanym funkcją terenu – zabudową mieszkaniową i zagrodową w głównym ośrodku osadniczym, będąc jej uzupełnieniem, budującym tkankę wiejskich ośrodków osadniczych, w których z natury rzeczy występują obiekty usługowe służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb społeczności oraz stanowiących miejsce pracy mieszkańców. W konsekwencji organ przyjął, że "wnioskowana inwestycja położona jest w sąsiedztwie co najmniej jednej działki budowlanej, zabudowanej obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego" oraz że sąsiedztwo to stanowi jej bezpośrednie, lokalne otoczenie, "będące obszarem zurbanizowanym w pojęciu wiedzy urbanistyczno-architektonicznej (zabudowanym obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów budowlanych, tworzącymi tzw. kontekst urbanistyczny dla wnioskowanej inwestycji)". Skarżący złożyli odwołanie także od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) oraz art. 7 i art. 77 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Inwestor wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który uchylił ją wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 526/14. W efekcie organ odwoławczy przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i omówiło tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, będącą jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Odwołało się do orzecznictwa przyjmującego, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego na obszarze analizowanym traktowanym jako urbanistyczna całość, w którą planowana inwestycja ma się wpisać. Zaznaczyło, że skoro taka inwestycja w niniejszej sprawie polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu, a nie jego gabarytów czy formy architektonicznej, to analizę urbanistyczną należy przeprowadzić pod kątem kontynuacji funkcji. Uznało, że z tego punktu widzenia kluczowe jest ustalenie, czy budynek zlewni mleka może stanowić odniesienie w tym zakresie, dostrzegając, iż w obszarze analizowanym występuje również zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. Organ nawiązał do orzecznictwa, w myśl którego kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i sposobu użytkowania, lecz zachodzi także wtedy, gdy umożliwia ona uzupełnienie funkcji już istniejącej o formę zagospodarowania niepozostającą w kolizji z zastanym stanem rzeczy. Przyjął, że budynek zlewni mleka, dla którego planowana jest zmiana sposobu użytkowania, może być podstawą do ustaleń w rozpatrywanej materii, i uwzględniając jego wcześniejszą funkcję produkcyjno-usługową oraz wyjaśnienia inwestora odnośnie do rozmiaru przedsięwzięcia i odległości do najbliższej zabudowy, oceniło, iż wymóg kontynuacji funkcji został spełniony. W tym kontekście zwrócił uwagę, że skala tego przedsięwzięcia jest o wiele mniejsza niż stolarni zaliczonych do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, że budynek zlewni dzieli od posesji skarżących 200 m oraz że inwestor chce do tego budynku, znajdującego się na obrzeżach wsi, przenieść działalność stolarską prowadzoną już w centrum miejscowości. W jego ocenie produkcja będzie mniej uciążliwa w nowym miejscu. Skarżący złożyli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 61 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz 107 § 3 K.p.a. ze względu na niewyjaśnienie prawnej i faktycznej podstawy rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie omówił kolejno: zasady kontroli sądowoadministracyjnej, stan faktyczny sprawy, w tym wiążące stanowisko wypowiedziane w wyroku tego Sądu z dnia 26 czerwca 2014 r., oraz instytucję ustalenia warunków zabudowy. Stwierdził, że celem postępowania prowadzonego w tym ostatnim zakresie w niniejszej sprawie jest ocena, czy dopuszczalna jest zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu. Zaznaczył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, co podlega sprawdzeniu w toku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizy architektoniczno-urbanistycznej),przeprowadzonej na obszarze analizowanym i będącej jednym z głównych elementów materiału dowodowego w rozpatrywanym przedmiocie. W związku z tym podkreślił, że w sprawie taki obszar wyznaczono szerzej, by objąć nim wszystkie budynki wchodzące w skład poszczególnych nieruchomości. Nawiązał też do spostrzeżeń zawartych w analizie załączonej do decyzji organu pierwszej instancji, m.in. co do charakteru zabudowy występującej na obszarze analizowanym oraz możliwości wpisania się planowanego zamierzenia w panujący tam kontekst urbanistyczny. Sąd podzielił pogląd, że zamierzenie to spełnia warunek w zakresie kontynuacji funkcji, opowiadając się za prezentowanym w orzecznictwie szerokim jego rozumieniem, nie tylko jako niejako automatycznego powielenia dotychczasowej funkcji terenu sąsiedniego, ale też jako jej uzupełnienia. Uznał, że nie będzie ono zaburzać tej zastanej funkcji na obszarze analizowanym, gdyż w jej najbliższym sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, tak usługowej czy produkcyjnej, jak mieszkaniowej, co zminimalizuje ewentualne niekorzystne oddziaływania dochodzące ze stolarni. Jego zdaniem odziaływania te mają zresztą jedynie charakter hipotetyczny i ewentualny i jako takie pozostają bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd zaakcentował, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe, drobnej produkcji itp.), uzupełniające funkcję wiodącą na danym terenie i mieszczące się przez to w granicach panującego na danym obszarze zagospodarowania terenu. Skonstatował, że zmiana sposobu użytkowania budynku zlewni mleka na stolarnię daje się zaś pogodzić z funkcją istniejącą na obszarze analizowanym, co potwierdza zgromadzona w aktach dokumentacja planistyczna. Dlatego nie przychylił się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy, w tym jej art. 61, a także zarzutów odniesionych do przepisów procesowych, kwestionujących kompletność zgromadzonego materiału dowodowego oraz prawidłowość wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Sąd nawiązał także do wyjaśnień złożonych przez inwestora na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r., wyrażając pogląd, że potwierdzają one niewielką skalę prowadzonej przez niego produkcji oraz jej znikomy wpływ na otoczenie. W ich świetle inwestor w dotychczasowym zakładzie od kilkunastu lat nie produkuje mebli, lecz jedynie kołki do nich, i wykonuje drobne usługi, takie jak przycięcie listwy. Najwyżej dwa razy w miesiącu do zakładu przywożona jest tarcica, natomiast gotowy produkt jest wywożony małym samochodem w workach o wadze 20 kg. Zakład zlokalizowany jest w odległości zaledwie 20 m od najbliższego zabudowania i nigdy nie był postrzegany jako uciążliwy dla otoczenia, a w budynku zlewni będzie prowadzona ta sama działalność. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy polegającą na przyjęciu, że budynek zlewni mleka, dla którego planowana jest zmiana sposobu użytkowania na stolarnię, stanowi dla tej zmiany odniesienie, oraz że zmiana taka odpowiada wymogowi kontynuacji funkcji, mimo że w sąsiedztwie planowanego zamierzenia nie funkcjonują żadne zakłady usługowe czy produkcyjne (poza niefunkcjonującą zlewnią mleka). Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Pełnomocnik uznał, że zaskarżony wyrok nie został należycie uzasadniony, ponownie kwestionując pogląd, iż zmiana sposobu użytkowania budynku zlewni na stolarnię nie godzi w zastany stan rzeczy i nie powoduje sprzeczności z już istniejącą funkcją w obszarze analizowanym, chociaż w obszarze tym nie znajduje się żadna zabudowa o charakterze usługowym i produkcyjnym. Jego zdaniem doprowadziło to do bezzasadnego oddalenia skargi. Drugi zarzut procesowy wskazywał natomiast na naruszenie art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i niezebranie zebranie materiału dowodowego sprowadzające się do: – niezbadania dotychczasowego profilu działalności gospodarczej inwestora, obecnie prowadzącego działalność stolarską nie tylko w zakresie produkcji kołków, ale również szeroko zakrojonej produkcji meblarskiej, wiążącej się z pracami zakłócającymi porządek i wprowadzającymi uciążliwości dla działek sąsiednich (m.in. cięciem, heblowaniem, toczeniem, wierceniem itp.), które z tego powodu inwestor zamierza przenieść z działki stanowiącej miejsce jego zamieszkania, i poprzestanie w tym zakresie na uwzględnieniu twierdzeń inwestora; – pominięcia okoliczności, że objęte analizą urbanistyczną tereny przeznaczone są pod budowę osiedla domków jednorodzinnych oraz wadliwej oceny Sądu pierwszej instancji, że w najbliższym sąsiedztwie nie ma budynków mieszkalnych, mimo że znajdują się tam takie budynki, m.in. należące do skarżących, a ich funkcja jest nie do pogodzenia z działalnością usługową i produkcyjną, jaką zamierza podjąć inwestor. Pełnomocnik podkreślił, że uchybienia te doprowadziły do nieustalenia stanu faktycznego i jego nierozpatrzenia, powtarzając, że skutkowało to wadliwym przyjęciem, iż zmiana sposobu użytkowania niewykorzystywanego budynku zlewni mleka na stolarnię bez instalacji do impregnacji drewna nie godzi w zastany stan rzeczy, nie powoduje sprzeczności z istniejącą funkcją w obszarze analizowanym i nie będzie zaburzać dotychczasowych funkcji analizowanych terenów. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaprezentował stan faktyczny sprawy, po czym zaznaczył, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w razie łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, w tym co do tego, by co najmniej jednak działka dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W związku z tym zaakcentował, że Sąd pierwszej instancji przyjął wprost za organem odwoławczym, iż na wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym występuje zabudowa nie tylko mieszkaniowa i zagrodowa, ale też usługowa, dająca podstawę do ustaleń w tej materii, które dodatkowo odpowiadają oczekiwaniom inwestora. Wytknął temu stanowisku niekonsekwencję. Z jednej strony bowiem Sąd dostrzegł uciążliwości łączące się z dotychczasową działalnością inwestora, przemawiające za przeniesieniem jej z centrum miejscowości na jej rzekome obrzeża, z drugiej marginalizuje je podczas oceny interesu skarżących. Tymczasem przeniesienie uciążliwej stolarni z centrum miejscowości na teren nieużytkowanej zlewni otoczonej nieruchomościami skarżących i zamieszkanej przez skarżących godzi w zastany stan rzeczy i powoduje sprzeczność z istniejącą na obszarze analizowanym funkcją mieszkalną. Pełnomocnik nie zgodził się z poglądem, że odniesieniem dla kontynuacji funkcji może być nieużytkowana zlewnia, "skoro nijak ma się ona do wyznaczonego obszaru analizowanego, na którym Sąd nie stwierdził już istnienia zabudowań o funkcji usługowej i produkcyjnej". Przyznał, że zabudowa mieszkaniowa może być uzupełniona o obiekty o innych funkcjach (oświatowe, służby zdrowia, sakralne), lecz wyraził przekonanie, iż stolarnia nie uzupełnia w żadnej mierze funkcji mieszkalnej. Odmienne twierdzenia Sądu uznał za nieuzasadnione, szczególnie ze względu na brak tego rodzaju obiektów na obszarze analizowanym. Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że inwestor nie wykazał, czy jego działalność będzie miała charakter usługowy czy produkcyjny, co Sąd pominął mimo zarzutów skarżących. Według niego Sąd bez zbadania dotychczasowego profilu działalności inwestora uznał, iż działalność ta przybierze niewielkie rozmiary. Rozwijając tę myśl odwołał się do swoich wcześniejszych spostrzeżeń wskazujących na uciążliwości, jakie spowodowały przeniesienie tej działalności z dotychczasowego miejsca jej wykonywania. W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podtrzymał pogląd, że Sąd uznał za uzasadnione wyjaśnienia inwestora o charakterze planowanej przez niego produkcji, zauważając, że jej skala znacznie wykroczy poza nieuciążliwe wytwarzanie kołków. Podzielił stanowisko przypisujące dobremu sąsiedztwu znaczenie podczas ustalania warunków zabudowy, zastrzegając jednak, że w jej świetle nowa zabudowa musi nawiązywać do zabudowy już istniejącej na sąsiednich działkach, tak by mogła z nią obiektywnie i bezkolizyjnie współwystępować, bez ograniczania sposobu jej wykorzystywania. Dlatego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniono wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, by co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana tak, by można było tę okoliczność ustalić. Pełnomocnik odwołał się do literatury i orzecznictwa, w myśl której taką działką sąsiednią jest nie tylko działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji, ale każda działka znajdująca się na obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość. Zaznaczył, że to szerokie rozumienie wskazanego pojęcia służy również ochronie prawa własności, poprzez umożliwienie jednostce zagospodarowania terenu, do której przysługuje jej tytuł prawny, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu innych osób. Tymczasem Sąd ustanowił najbliższe sąsiedztwo, wyłączając z analizy obszary zabudowane domami mieszkalnymi, chociaż na obszarze analizowanym nie znajduje się żadna nieruchomość o funkcji usługowej lub produkcyjnej. W konsekwencji uchylił się od zbadania kwestii zamykającej się w pytaniu, czy zlewnia wykorzystywana na potrzeby stolarni będzie mogła współistnieć z obecną, mieszkalną funkcją terenu i nie ograniczy w przyszłości zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Pełnomocnik udzielił na to pytanie odpowiedzi twierdzącej i wytknął Sądowi, że bezkrytycznie przyjął, iż w sprawie spełniona została przesłanka tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zauważył, że budynek zlewni znajduje się nie na skraju wsi, ale w centrum planowanego osiedla domków jednorodzinnych, wobec czego w przyszłości planowana inwestycja "nabierze jeszcze głębszego wyrazu uciążliwości niż w chwili obecnej". Podkreślił, że całodzienna produkcja łączy się nie tylko ze wspomnianymi już uciążliwościami (cięcie, heblowanie, toczenie, wiercenie, szlifowanie itp.), lecz również ze wzmożonym ruchem tuż obok zabudowań skarżących, po drodze oddalonej zaledwie 15 m od ich budynku, ze względu na konieczność dowiezienia surowca, pracowników i sprzętu oraz dystrybucję produkcji. W tym kontekście zaznaczył, że wedle § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), usługowa funkcja planowanej inwestycji wymaga ustalenia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, co Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął, mimo zarzutu zgłoszonego przez skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do jej rozpoznania na wstępie podkreślić należy, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W efekcie kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Rozpatrywana skarga kasacyjna jest z tego punktu widzenia dotknięta pewnymi mankamentami. Z jednej strony jej podstawy obejmują art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., mimo iż art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy, z drugiej pozostawiono poza nimi § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naczelny Sąd Administracyjny, działając w warunkach związania granicami skargi kasacyjnej, nie odniesie się więc do zamieszczonych w jej uzasadnieniu spostrzeżeń nawiązujących do ostatnio wskazanego przepisu i nie uwzględni ich jako elementu stanowiska strony, które może przyjąć jako kryterium oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Stanowisko to zresztą sprowadza się do wyeksponowania dwóch zasadniczych argumentów mających podważać wniosek Sądu pierwszej instancji, że w sprawie zgodnie z prawem ustalono warunki zabudowy dla planowanej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania budynku zlewni mleka na stolarnię. Po pierwsze mianowicie pełnomocnik skarżącego stwierdził, że błędnie przyjęto, iż wspomniany budynek może być punktem odniesienia dla analizy dotyczącej spełnienia warunku kontynuacji funkcji przez to zamierzenie. Po drugie zaś zakwestionował pogląd, że warunek ten ziścił się w niniejszej sprawie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej powinno więc nastąpić poprzez rozważenie tych dwóch kluczowych dla niej kwestii, a nie w porządku wyznaczonym kolejnością jej zarzutów, które i tak przecież zawsze, choć w różnym stopniu, w każdym przypadku do tych kwestii nawiązują. Ustosunkowując się do pierwszego zagadnienia najpierw przyznać wypada, że w orzecznictwie działki, na której mają być przeprowadzone roboty budowlane zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie uznaje się za działkę sąsiednią włączaną do obszaru analizowanego celem dokonania ustaleń będących podstawą do rozstrzygnięcia tego wniosku (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 518/07, LEX nr 504821 i z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 253/08, LEX nr 515198). Podkreślić jednak trzeba jednocześnie, że według art. 59 ust. 1 ustawy ustalenia takich warunków w drodze decyzji wymaga nie tylko zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, ale także – jak w niniejszej sprawie – zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W przepisie tym wyodrębniono zatem dwa różne rodzaje planowanej ingerencji w ład przestrzenny, które powinny spotkać się z odmienną, zindywidualizowaną reakcją organu mającego wydać wskazaną decyzję. Niewątpliwie przecież zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie oddziaływać na mniejszą ilość elementów rozpatrywanego ładu niż budowa takiego obiektu, co trafnie odnotowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, iż w sprawie należy się skoncentrować na aspekcie kontynuacji funkcji, nie zaś gabarytów i formy architektonicznej, które w wyniku realizacji projektowanego zamierzenia nie ulegną zmianie. Z tego powodu w orzecznictwie wypowiedziano nawet pogląd, w myśl którego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w ogóle nie znajduje zastosowania w razie, gdy złożono wniosek o ustalenie o warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku. W przepisie tym bowiem wprost mowa o określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy, z czego wynika, że ustanowiona w nim zasada tzw. dobrego sąsiedztwa sprowadza się do dostosowania tej nowej zabudowy do zabudowy wcześniejszej, a zatem do sytuacji, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę. Pełnomocnik skarżącego postrzega zresztą tę zasadę analogicznie do Sądu pierwszej instancji. W sprawie nie wystąpiła wszak rozbieżność stanowisk, w każdym wypadku wspartych stosownym orzecznictwem, co do tego, że zasada dobrego sąsiedztwa służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego na obszarze analizowanym traktowanym jako pewna całość urbanistyczna, tak aby planowane zamierzenie tego ładu nie zaburzyło lub nie pozostawało z nim w sprzeczności. Podobnie poza sporem pozostaje, że nie oznacza to konieczności niejako ścisłego dopasowania projektowanych zmian do stanu zastanego celem dokładnego powielenia cech charakteryzujących dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, także w zakresie jego funkcji. Pełnomocnik skarżącego bynajmniej nie polemizuje w szczególności z tezą, że funkcja mieszkaniowa może być uzupełniona o inne funkcje, np. usługową czy produkcyjną. Te względy przemawiają wszelako na rzecz tego, by właśnie z uwzględnieniem tego obiektu przeprowadzić analizę mającą odpowiedzieć na pytanie o to, czy planowana w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu wykorzystywanego niegdyś jako zlewnia mleka na stolarnię będzie takim uzupełnieniem spójnym z dominującą funkcją terenu w granicach obszaru analizowanego. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika zabieg ten wcale nie jest równoznaczny z pominięciem tej dominującej funkcji, poprzez niedostrzeżenie zabudowy mieszkaniowej występującym na tym obszarze. Wprost przeciwnie: granice obszaru analizowanego zostały przecież poszerzone właśnie po to, by objąć nimi wszystkie budynki znajdujące się na działkach sąsiednich i tym samym wziąć je pod uwagę podczas analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w wyniku analizy skonstatowano, że zabudowa ta ma charakter mieszkaniowy i zagrodowy i że tylko budynek zlewni mleka pełnił na rozpatrywanym obszarze funkcję odmienną. Skoro jednak analiza ta dotyczyła zmiany rodzaju tej niemieszkalnej funkcji tego jedynego budynku, który już wcześniej znajdował się na obszarze analizowanym i różnił się swoim przeznaczeniem od pozostałej zabudowy, to oczywistym jest, że to ten obiekt musi być w rozpatrywanej materii przyjęty jako punkt odniesienia. Wyłącznie tak można ustalić, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu nie będzie jednocześnie się wiązała się zmianą formy i intensywności jego dawnego oddziaływania na otoczenie, która byłaby nie do pogodzenia z wymogami ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Niepodobna również podzielić stanowiska pełnomocnika skarżących w drugim ze wskazanych wyżej aspektów. Racje przywołane w skardze kasacyjnej nie przemawiają przeciwko konkluzji Sądu pierwszej instancji, że w sprawie spełniona została przesłanka w zakresie kontynuacji funkcji. W tym kontekście należy przede wszystkim zaznaczyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy odnosić się może jedynie do przedsięwzięcia opisanego we wniosku o ustalenie tych warunków, stąd nie można twierdzić, iż skala przedsięwzięcia czy też jego inne parametry w rzeczywistości będą przedstawiały się inaczej. Skądinąd rozmiar przedsięwzięcia planowanego przez inwestora jest w niniejszej sprawie ograniczony do warunków przestrzennych, jakie stwarza budynek zlewni mleka, który przecież w świetle wniosku nie ma być rozbudowany. Trudno uznać, że w takim stanie rzeczy działalność inwestora przybierze taką postać i będzie powodowała takie uciążliwości, jak przewidział to pełnomocnik skarżących i że będzie znacząco odbiegać od działalności prowadzonej przez inwestora w dotychczasowym miejscu. W efekcie bezpodstawnie podniesiono również niekonsekwencję w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji. Jeżeli bowiem działalność inwestora nie była uciążliwa w centrum miejscowości, w bezpośrednim pobliżu zabudowy mieszkaniowej, to tym bardziej nie powinna taka być w oddaleniu od tego centrum. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę urzędu, oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a.