I OSK 1025/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 90/13 w sprawie ze skargi G. M. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania 2) zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz G. M. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę G. M. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2012 r. G. M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o udzielenie informacji publicznej w formie kserokopii dokumentów z akt sprawy dotyczącej zakończenia budowy budynku mieszkalnego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 12 marca 1987 r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. dla W. i Z. P. na działce położonej w S. przy ul. L., w postaci : 1) zgłoszenia zakończenia budowy budynku mieszkalnego, 2) oświadczenia kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem budowlanym, 3) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 24 lutego 2012 r. wydał kserokopię zawiadomienia z dnia 25 czerwca 2003 r. o zakończeniu budowy, a odmówił wydania pozostałych dokumentów, wyjaśniając, że oświadczenie kierownika budowy oraz geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza nie są dokumentami urzędowymi. Pismem z dnia 7 marca 2012 r. G. M. ponownie zwróciła się o wydanie opisanych dokumentów, bądź o wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo zadała organowi pytania dotyczące postępowania administracyjnego związanego z opisaną inwestycją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 23 marca 2012 r. stwierdził, że dokumenty opisane w pkt 2 i 3 wniosku nie są dokumentami urzędowymi, a zatem nie ma do nich zastosowania ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej również jako: u.d.i.p.). G. M. pismem z dnia 7 grudnia 2012r. wniosła skargę do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na niezałatwienie jej sprawy przez organ niższej instancji. Pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uznał skargę za niezasadną. W ocenie organu żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, albowiem nie dotyczą spraw publicznych. W związku z tym brak było również podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie u.d.i.p. Wówczas G. M. pismem z dnia 6 marca 2013 r. złożyła wniosek do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie uwierzytelnionych kserokopii odpisów oświadczenia kierownika budowy i geodezyjnej inwentaryzacji budynku. W odpowiedzi Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w piśmie z dnia 14 marca 2013 r. poinformował wnioskodawczynię, że nie posiada oryginału geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku, a jedynie jego kserokopię. W świetle natomiast art. 73 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) organ nie może wydać z akt sprawy kserokopii, a jedynie uwierzytelnione kopie, co w niniejszej sprawie jest niemożliwe. Poinformował jednocześnie, że jako strona ma ona prawo wglądu do akt sprawy i sporządzania notatek, kopii lub odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Wraz z pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wnioskodawczyni uwierzytelnioną kopię oświadczenia kierownika budowy w sprawie udzielenia W. P. pozwolenia na użytkowanie części mieszkalno - usługowej po rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr geod. [...] w S. G. M. w dniu 25 września 2013 r. wniosła skargę na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w sprawie nieudzielenia informacji publicznej poprzez niewydanie z akt sprawy kserokopii geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej dotyczącej budynku mieszkalnego wybudowanego na działce położonej w S., przy ul. L., na podstawie pozwolenie na budowę z dnia 12 marca 1987 r. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Organ podkreślił, że inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza znajduje się w aktach sprawy tymczasowo, ponieważ zgodnie z art. 57 ust.8 ustawy Prawo budowlane, po zakończeniu postępowania, organ zwraca ją inwestorowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie, czy geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza budynku stanowi informacją publiczną. Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd I instancji uznał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowią informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325). WSA w Białymstoku wskazał, że z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) wynika, że inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza załączana jest przez inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie jest to zatem dokument wytworzony przez organ, albowiem składany jest przez inwestora w końcowej fazie procesu inwestycyjnego. Ponadto, jak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, której udostępnienia zażądała skarżąca, znajdowała się w aktach jedynie tymczasowo, gdyż organ - stosownie do treści art. 57 ust.8 ustawy Prawo budowlane - zwrócił ją bezzwłocznie inwestorowi po zakończeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Konkludując Sąd I instancji doszedł do wniosku, że żądany przez skarżącą dokument – inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, stanowiąca załącznik do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostaje w bezczynności. Skoro żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, to organ nie miał obowiązku, ani dokonania czynności materialno - technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Wystarczające było pisemne poinformowanie skarżącej, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, co też prawidłowo uczyniono w przedmiotowej sprawie. Od powyższego wyroku G. M. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), a ponadto art. 149 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi i jej oddalenie oraz odstąpienie od orzeczenia bezczynności organu, a tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, w sytuacji naruszenia przez organy przepisów poprzez: 1. naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez błędną interpretację, że geodezyjna mapa poinwentaryzacyjna zawarta w aktach postępowania administracyjnego nie jest informacją publiczną. 2. naruszenia art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez uznanie, iż geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taka informacja jest dokumentem jawnym i ogólnodostępnym. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie ustalenia przez Sąd, że w aktach sprawy znajduje się jedynie odpis dokumentu, co może dowodzić, że odpis dokumentu nie jest informacją publiczną, a tym samym dokonanie błędnego uzasadnienia wyroku, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie błędnego uzasadnienia wyroku poprzez sporządzenie jego w sposób sprzeczny z sentencją orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił obszerną argumentację świadczącą o zasadności wspominanych zarzutów. W dniu 23 marca 2015 r. do NSA wpłynęło pismo procesowe skarżącej uzupełniające kwestie podniesione w skardze kasacyjnej. Zwróciła ona uwagę, że w aktach sprawy znajduje się nieaktualna zasadnicza mapa geodezyjna. Zaznaczyła, że jest ona dokumentem urzędowym, gdyż wszystkie mapy geodezyjne stanowią informację o sprawach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stawiając zaskarżonemu orzeczeniu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stroną wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę na uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wyroku WSA w Białymstoku, a także na wewnętrzne sprzeczności jego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rzeczywiście argumentacja Sądu I instancji przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niekonsekwentna i zawiera pewne sprzeczności. Ponadto istotnie brak jest odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą zarówno w skardze, jak też na wcześniejszych etapach postępowania. Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Akta sprawy przesyłane sądowi przez organ powinny być kompletne oraz uporządkowane według określonych zasad. Rzeczą sądu jest natomiast ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. W razie, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Podobnie w sytuacji, gdy sąd administracyjny ma wątpliwości co do kompletności akt może zwrócić się do organu o złożenie stosownych wyjaśnień. Obowiązkiem Sądu I instancji jest kompleksowa i precyzyjna analiza całości sprawy. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest rzeczywista i efektywna kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach nadzoru judykacyjnego prowadzonego w trybie postępowania kasacyjnego. W świetle podstawowych zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania NSA nie może niejako po raz pierwszy analizować sprawę pod kątem ustaleń faktycznych i prawnych. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać na uchybienia Sądu I instancji dotyczące motywów zaskarżonego orzeczenia. Na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zaakcentował, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena charakteru dokumentu tj. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Następnie po przeprowadzeniu analizy pod kątem przesłanek określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej uznał, że nie stanowi on nośnika informacji publicznej. Rozważania te nie zostały jednak poprzedzone wskazaniem, czy ten dokument znajduje się w aktach. Sąd I instancji zaznaczył jedynie, że dokument ten znajdował się w nich jedynie tymczasowo. Stąd też nie jest jasne w oparciu o jakie przesłanki WSA w Białymstoku dokonał oceny charakteru żądanej informacji. We wniosku wszczynającym niniejszą sprawę skarżąca określiła interesujący ją dokument jako "geodezyjną inwentaryzację powykonawczą". W aktach sprawy tak nazwanego dokumentu nie ma. W aktach oznaczonych nr [...] dotyczących rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego o część mieszkalno-usługową w S. przy ul. L. na karcie nr 16 znajduje się kopia dokumentu zatytułowanego "mapa poinwentaryzacyjna obiektu budowlanego – rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego o wiatrołap". Jednakże z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd I instancji oceniał ten właśnie dokument. Po drugie skarżąca w skardze wskazała, że żądanie udostępnienia interesującego ją dokumentu było rozpoznawane zarówno w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego rezultatem była odpowiedź organu o braku możliwości udostępnienia informacji, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej, jak też w trybie przepisów k.p.a. regulujących dostęp stron postępowania do akt administracyjnych. W tym drugim postępowaniu poinformowano skarżącą, że organ nie posiada oryginału geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku, co uniemożliwia wydanie uwierzytelnionej kopii dokumentu. Organ zachowywał się niekonsekwentnie raz traktując skarżącą jako stronę postępowania dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego, a następnie jako osobę, która takiego przymiotu nie posiada. Mimo wątpliwości, co do statusu skarżącej w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego Sąd I instancji pomiął te kwestie. Określenie statusu skarżącej ma zaś znaczenie o tyle istotne, że dokumenty zebrane w aktach konkretnej sprawy administracyjnej są, co do zasady, dostępne dla stron postępowania bez ograniczeń. Natomiast przepisy o dostępie do informacji publicznej, zawierają określone ograniczenia i adresowane są do osób spoza kręgu uczestników postępowania administracyjnego. Innymi słowy tryb dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, określony w art. 73 i nast. k.p.a. (udostępnianie akt) jest korzystniejszy dla strony postępowania od trybu określonego w u.d.i.p. i powinien w takiej sytuacji mieć pierwszeństwo. Nie jest także jasne dla Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji odnośnie do charakteru żądanego dokumentu. W jednej części uzasadnienia Sąd powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08 stwierdza bowiem, że informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty wytworzone przez organy administracji publicznej, ale również inne, jeżeli używa się ich przy realizacji zadań przewidzianych prawem, a w dalszej części wskazuje, że geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza, jako dokument prywatny nie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie należy zauważyć, że szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. prezentowane jest nie tylko we wskazanym przez Sąd I instancji wyroku. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd zgodnie z którym kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych, i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, a także w celu realizacji zadań publicznych, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy (wyrok NSA z: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08; z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 517/06 oraz wyrok z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11). W rozpatrywanej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się być zasadne, a stopień stwierdzonych naruszeń należy uznać za mający istotny (decydujący) wpływ na wynik sprawy. Sprawa nie została bowiem wyjaśniona przez Sąd I instancji w stopniu pozwalającym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jej instancyjną kontrolę. W ramach ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższe uwagi i dokona kompleksowej oceny prawnej sprawy odnosząc się do wszystkich argumentów prezentowanych przez stronę postępowania. Zajmie też jednoznaczne stanowisko, co do charakteru żądanej przez skarżącą informacji i swoje stanowisko uzasadni, odnosząc się do argumentów strony świadczących o tym, że informacja ma charakter informacji publicznej. Ustali ponadto, czy żądany dokument jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego oraz jego formę (oryginał czy kopia). Podkreślić należy, że udzielenie informacji publicznej możliwe jest również na podstawie kopii dokumentu jeżeli jej pochodzenie i wiarygodności jest potwierdzona przez organ. Brak wspomnianych elementów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w obu wniesionych w tej sprawie skargach kasacyjnych. W związku z tym należało orzec, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania składają się: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku (100 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (180 zł).