II OSK 1977/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 723/14 w sprawie ze skargi U. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 723/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2014r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1834/11, po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. G. i M. O. od decyzji Wojewody Mazowieckiego stwierdzającej - na wniosek U. R., nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r., odmawiającej wznowienia, na wniosek U. R. i K. R., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu oraz udzielającą J. G. i M. O. pozwolenia na budowę przedszkola - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd wskazał na przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, którym jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie również do postanowień. W postępowaniu tym nie prowadzi się rozstrzygnięcia co do meritum. Zastosowanie sankcji nieważności nie można opierać na odmiennej ocenie dowodowej, na której organy orzekające w sprawie ustaliły stan faktyczny. W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. była przedmiotem kontroli prowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09 jednoznacznie przesądził, że U. R. nie posiada legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. Wyrokiem tym, stosownie do treści art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i organ i Sąd jest związany. Zgodnie bowiem z art. 170 powyższej ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przesądzenie we wcześniejszym prawomocnym wyroku określonej kwestii wyklucza możliwość późniejszego jej badania. Dlatego też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że U. R. nie posiada legitymacji procesowej do kwestionowania decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Miał rację organ uznając, że bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, że Starosta Piaseczyński przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nie wyjaśnił, czy U. R. i K. R. zachowali termin z art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), oddalił skargę. U. R. w oparciu o art. 173 § 1 i art. 177 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a.), zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok w całości. Zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. 1. przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 3 k.p.a. przez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014r., polegającej na bezzasadnym zaakceptowaniu stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, iż organ administracji w postępowaniu wznowieniowym był związany oceną braku interesu prawnego U. R. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009r. ( II OSK 586/09) odnoszącego się do postępowania nieważnościowego, podczas gdy Starosta Piaseczyński wydając decyzję z [...] lipca 2008r., Nr [...] nie był związany prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009r., ( II OSK 586/09), gdyż wyrok ten nie był jeszcze wydany, a zatem wyłącznie prawidłowym sposobem rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania przez Starostę Piaseczyńskiego było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania po zbadaniu przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, oraz art. 148 k.p.a. 2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014r., polegającej na bezzasadnym uznaniu, że przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009r. ( II OSK 586/09), braku interesu prawnego U. R. do udziału w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., skutkuje tym, iż organ administracyjny był związany w/w stanowiskiem również w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...], a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż właściwe było uchylenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011r. Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2008r., Nr [...] odmawiającej wznowienia na wniosek U. R. postępowania zakończonego decyzją Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., podczas gdy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2011r., Nr [...] stwierdzając nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] lipca 2008r, Nr [...] a) prawidłowo uznał, iż decyzja odmawiająca wznowienia postępowania rażąco narusza art. 149 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., z uwagi na brak zbadania przesłanek wynikających z art. 148 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz przedwczesne zbadanie na etapie postępowania wstępnego przed wznowieniem postępowania interesu prawnego U. R. do domagania się wznowienia postępowania zakończonego decyzją decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007., b) nie był związany jakimikolwiek ustaleniami dotyczącymi interesu prawnego U. R. w zakresie bycia stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015r., ( VII SA/Wa 723/14) i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych; 2) o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przez radcę prawnego według norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Przymiot prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego przesądza o dwóch podstawowych konsekwencjach prawnych : - po pierwsze nie jest dopuszczalne kwestionowanie faktu wydania orzeczenia, - po drugie, nie jest dopuszczalne kwestionowanie treści orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09 przesądził o interesie prawnym skarżącej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Piaseczyńskiego z [...] czerwca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu oraz udzielającej J. G. i M. O. pozwolenia na budowę przedszkola. Związanie prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wynika z tożsamości przedmiotowej sprawy poddanej weryfikacji decyzji w trybie wznowienia postępowania i trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda wszczęcia postępowania w sprawie ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy materialnego prawa administracyjnego, które regulują uprawnienia lub obowiązki. W sprawie będącej przedmiotem weryfikacji przez sąd administracyjny są to przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które regulują zakres przyznania interesu prawnego inwestorowi i osobom trzecim w sprawie pozwolenia na budowę. Poddanie decyzji o pozwoleniu na budowę weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności i trybie wznowienia postępowania administracyjnego nie daje podstaw do odrębnego wyprowadzenia interesu prawnego w zależności od trybu weryfikacji. To, że są odrębne pod względem rodzaju naruszenia przepisów prawa podstawy wznowienia postępowania administracyjnego wyliczone w art. 145 § 1, art. 145 a § 1, art. 145 b § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a odrębne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, wyliczone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do zmiany przepisów prawa, na podstawie których jednostce przyznany jest interes prawny. Zarówno w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, jak i trybie stwierdzenia nieważności decyzji, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a następnie w trybach weryfikacji jednolicie przesądza art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami ustawy Prawo budowlane. Zasadnie zatem Sąd w zaskarżonym wyroku wywiódł w zakresie przedmiotowym sprawy weryfikacji pozwolenia na budowę związanie prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09 interesu prawnego skarżącej. Nie ma znaczenia prawnego data wydania decyzji przez Starostę Piaseczyńskiego przed datą wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Regulacja mocy prawomocnego wyroku w art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesądza, że w procesie weryfikacji decyzji Starosty Piaseczyńskiego w sprawie odmowy wznowienia postępowania zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny związane zostały prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09. Zakres związania nie obejmuje wszystkich spraw pozostających w związku ze sprawą pozwolenia na budowę, np. sprawy zgodnego z pozwoleniem budowlanym realizowania inwestycji, sprawy naruszenia stosunków wodnych. Sprawy te mają odrębną regulację materialnoprawną, co oznacza, że w tym zakresie nie rozciąga się moc prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.