IV SA/Wr 831/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Paulina Szpakowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr VIII/137/11 w przedmiocie określenia zasad rozliczenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli realizujących obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin i nauczycieli, dla których nie ustalono obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych oraz określenia zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość, obowiązujących w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto Wrocław. oddala skargę. W dniu 14 kwietnia 2011r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę Nr VIII/137/11 w sprawie określenia zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli realizujących obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin i nauczycieli, dla których nie ustalono obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych oraz określenia zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i kształceniu na odległość, obowiązujących w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto Wrocław. W § 2 ust. 3 uchwały postanowiono, że w uzasadnionych przypadkach Prezydent Wrocławia może zmienić ustaloną w ust.1 obniżkę godzin lub zwolnić nauczyciela od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin. W § 7 zawarto zapis, zgodnie z którym uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2011r., z tym, że przepis § 3 ust. 1 w tabeli wiersz L.p.4 obowiązuje do dnia 31 sierpnia 2012r. Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez J. B. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przez to, że organ w ogóle nie przedstawił projektu uchwały odpowiednim władzom statutowym związków zawodowych w celu jej zaopiniowania, zaś § 2 ust. 3 uchwały podjęto z naruszeniem art. 42 ust. 7 pkt 2 i art. 91 d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela przez przekazanie wyłącznej kompetencji rady gminy organowi wykonawczemu (prezydentowi miasta). W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Uzasadniając wskazane wyżej zarzuty, skarżący stwierdził w szczególności, że na podstawie zaskarżonych przepisów wytworzona została praktyka w wydaniu dyrektora wydziału edukacji UM W. M. B. oraz dyrektora Gimnazjum nr [...] we W. H. B. "ręcznego sterowania" i "machinacji" obniżkami/zwyżkami tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin pracowników (E. W.) zajmujących stanowiska kierownicze w tej szkole (kierownik, szkolenia praktycznego), co bezpośrednio wiąże się i oddziałuje na Jego sytuację prawną "uniemożliwiającą dalsze zatrudnienie" jako nauczyciela w tej szkole w rozumieniu art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Zastosowanie zaskarżonego § 2 ust. 3 uchwały wykorzystane zostało jako zmiana organizacyjna w rozumieniu w/w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy, którą uzasadnia się wypowiedzenie skarżącemu stosunku pracy. Stąd zdaniem skarżącego zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tej regulacji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Wojewoda Dolnośląski w skardze z dnia 19 sierpnia 2014r. skierowanej do WSA we Wrocławiu na powyższą uchwałę - słusznie podniósł, że ustawodawca przyznał radzie gminy upoważnienie do określenia zasad i rozmiaru obniżek, a także przyznawania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć przez nauczycieli. Rada Miasta Wrocławia nie była upoważniona do przekazania tych kompetencji innemu organowi - Prezydentowi Wrocławia. To wyłącznie Rada Miasta Wrocławia jako organ stanowiący Gminy Wrocław była właściwa do ustalania obniżki godzin i zwalniania nauczyciela od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin. Zasadnym zatem było wyłączenie postanowienia § 2 ust. 3 przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego. Dokonano tego uchwałą nr LXII/1592/14 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 września 2014r. zmieniającą zaskarżoną uchwałę nr VIII/137/11 Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie określenia zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego (...). Dalej organ stwierdził, że pismem z dnia 2 września 2014 r. skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności §2 ust. 3 opisanej wyżej uchwały. Ze względu jednak na uchylenie § 2 ust.3 przedmiotowej uchwały (uchwałą z dnia 4 września 2014 r.), niezasadnym było uwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nadto organ podkreślił, iż skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie zarzucał braku opiniowania projektu przedmiotowej uchwały - co winno skutkować odrzuceniem skargi w tym zakresie. Co do zarzutu braku opinii związków zawodowych - strona przeciwna podniosła, iż nie polega on na prawdzie, bowiem zasięgnięto w przedmiotowej sprawie opinii związków zawodowych w dniu 17 marca 2011 r. Ze względu na powyższe strona przeciwna wniosła jak wyżej. W dniu 23 marca 2014r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika - adwokat A. K. wniósł do tut. Sądu pismo procesowe w którym oświadczył, że popiera skargę w części dot. żądania stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 uchwały nr Vlll/137/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie określenia zasad rozliczenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin [..] - i wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Równocześnie skarżący wniósł o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi wniesionej przez organ nadzoru pod sygn. akt IV SA/Wr 716/14 ze względu na tożsamość przedmiotu kontroli oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania . Skarżący powołując się na orzecznictwo podkreślił, że subdelegacja kompetencji rady miasta na rzecz organu wykonawczego jakim jest prezydent miasta stanowi kwalifikowane naruszenie prawa i tak jest oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego, uchylenie przez organ zaskarżonego zapisu w dniu 4 września 2014 r. jest bez znaczenia, skoro Jego sytuacja prawna została ukształtowana wcześniej przez to, że urzędnik "magistratu" decyzją opartą na zaskarżonym przepisie zmienił (zmniejszył) obniżkę godzin kierownikowi szkolenia praktycznego w Gimnazjum nr [...] we W. z 16/22 na 11/22, co stanowiło zmianę organizacyjną polegającą na pozbawieniu skarżącego godzin dydaktycznych i uniemożliwiającą skarżącemu jako nauczycielowi [...] dalsze zatrudnienie w wymiarze co najmniej 9/18 obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć dydaktycznych i wypowiedzenie przez szkołę stosunku pracy, a następnie przeniesienie w stan nieczynny z pozbawieniem uprawnienia równoległego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Postanowieniem zapadłym na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015r., Sąd powołując się na przepis art.111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV S.A./Wr 716/14 oraz IV S.A./Wr 831/14 do wspólnego rozpoznania, ale odrębnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). Wśród form działania organów administracji samorządowej poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j.Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest opisana wyżej uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 kwietnia 2011r., Nr VIII/137/11, w części dot. postanowień § 2 ust.3, podjęta m. innymi w oparciu o przepis art. 42 ust. 7 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z zm.), zwanej dalej Karta Nauczyciela. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej dalej "u.s.g.". Zgodnie zaś z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Według przywołanej wyżej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego i po trzecie skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W pierwszym zatem rzędzie, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia w/w wymogi formalne, a tym samym, czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Niesporne jest także w sprawie, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania przez skarżącą stronę Radę Miejską Wrocławia do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zakwestionowanym § 2 ust.3 uchwały. Natomiast w niniejszej sprawie nie została - w ocenie Sądu, spełniona przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącej strony. Z cyt. wyżej przepisu art.101 ust.1 u.s.g. jednoznacznie bowiem wynika, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty o których mowa w tymże przepisie, przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Wskazać przy tym należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por.wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W orzecznictwie przyjęte zostało, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11). Zważyć należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określa tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie p.p.s.a. W świetle bowiem przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Istotne jest przy tym także, że interes prawny, o którym mowa w art.101 ust.1 ustawy - jest to interes o charakterze osobistym, tj. własny, zindywidualizowany i konkretny. Naruszenie tego interesu następuje zatem tylko wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w CBOSA), a co w niniejszej sprawie nie zostało przez skarżącego dowiedzione. Innymi słowy skarżący nie wykazał, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, iż uchwała narusza bezpośrednio Jego interes prawny lub uprawnienia. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie skarżący nie przeprowadził skutecznie dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na własną, indywidualną sytuację prawną. Przedmiotem skargi jest zapis § 2 ust. 3 przedmiotowej uchwały, w którym Rada Miejska Wrocławia postanowiła, że w uzasadnionych przypadkach Prezydent Wrocławia może zmienić ustaloną w ust. 1 obniżkę godzin lub zwolnić nauczyciela od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin. Istotne jest zatem, że cyt.wyżej przepis § 2 ust. 3 uchwały nie kreuje bezpośrednio żadnych ograniczeń, czy też uprawnień skarżącego, innymi słowy nie kształtuje wprost sytuacji prawnej skarżącego. Skarżący upatruje nieważność zakwestionowanego, a cyt.wyżej przepisu § 2 ust. 3 uchwały (ewentualnie jego niezgodność z prawem), podjęciem go z przekroczeniem norm kompetencyjnych, podnosząc przy tym, że decyzją opartą na zaskarżonym przepisie M. B. Dyrektor Wydziału Urzędu Miejskiego we W. zmieniła (zmniejszyła) obniżkę godzin E. W., kierownikowi szkolenia praktycznego w Gimnazjum nr [...] we W. z 16/22 etatu na 11/22 etatu tygodniowego wymiaru godzin zajęć. Decyzja ta - zdaniem skarżącego spowodowała zmianę organizacyjną, poprzez pozbawienie Go godzin dydaktycznych i uniemożliwienie dalsze Jego zatrudnienie w wymiarze co najmniej 9/18 obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć dydaktycznych, a dalej wypowiedzenie stosunku pracy i przeniesienie w stan nieczynny z pobawieniem skarżącego równoległego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. W ocenie skarżącego zastosowanie w w/w decyzji przepisu § 2 ust. 3 uchwały, wykorzystane zostało jako zmiana organizacyjna w rozumieniu art.20 ust.1 pkt.2 Karty Nauczyciela, a którą uzasadnia się wypowiedzenie skarżącemu stosunku pracy. Powoływanie się skarżącego na powyższe okoliczności, w tym na przepis art.20 ust.1 pkt.2 Karty Nauczyciela i wywodzona na tej podstawie argumentacja o pozbawieniu Go uprawnień wynikających z ustawy Karta Nauczyciela, nie może być kwalifikowana w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu i naruszeniu interesu prawnego, a do którego odwołuje się omawiany przepis art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza, że spory wywodzące się z w/w przepisu art.20 ust.1 pkt.2 Karty Nauczyciela, a dotyczące m.innymi trwałości stosunku pracy objęte są właściwością sądów powszechnych. Nadto okoliczność dokonanych, a opisanych wyżej zmian w zakresie stosunku zatrudnieniowego E. W. - kierownika szkolenia praktycznego w Gimnazjum nr [...] we W. - z zastosowaniem przepisu § 2 ust. 3 uchwały, nie może – wbrew twierdzeniom skarżącego być przyjęta przez Sąd za podstawę stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. W orzecznictwie przyjęte zostało, że interes prawny winien być osobisty, własny, indywidualny. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak zaś bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. W kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art.101 ust.1 ustawy o samorzadzie gminnym, brak bezpośredniego – wprost wpływu zakwestionowanego przez skarżącego przepisu § 2 ust. 3 uchwały na sferę prawną skarżącego, nie pozwala na przyznanie legitymacji procesowej skarżącemu, akcentując przy tym, że skarżący nie wykazał związku pomiędzy skarżonym przepisem, a naruszeniem Jego aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Natomiast podnoszone przez skarżącego argumenty, aczkolwiek istotne z punktu widzenia zainteresowanego, mogą świadczyć o istnieniu po stronie skarżacego jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, a którego to wystąpienie (interesu prawnego) i jego naruszenie uzasadnia dopiero merytoryczną kontrolę i ingerencję sądu administracyjnego. Reasumując, stwierdzić należy, że wobec tego, iż skarżący nie wykazał aby zaskarżoną uchwałą został naruszony Jego interes prawny lub uprawnienie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę, przyjmując, że brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego nie otworzył drogi do merytorycznej oceny tej uchwały w jej zaskarżonej części. Ta również okoliczność spowodowała, że brak było podstaw do umorzenia postępowania, choć wyrokiem tut. Sądu z dnia 2 kwietnia 2015r., sygn.akt IV S.A./Wr 716/14 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego, stwierdzono nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. H.B.29.04.2015 r.