II GSK 1729/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 18/15 w sprawie ze skargi Powiatu Miasta [A.] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków finansowych do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Powiatu Miasta [A.] na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 18/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Powiatu Miasta [A.] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków finansowych do budżetu państwa uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Powiatu Miasta [A.] kwotę 3617 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] czerwca 2011 r. obejmującej wydatkowanie przez Powiat Miasto [A.] w roku 2010 środków przekazanych przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że pracodawca, tj. firma "B." [...], nie wywiązała się z ustawowego obowiązku zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy na nowoutworzonym stanowisku pracy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu. W związku z tymi ustaleniami Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON) decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) nakazał Powiatowi Miasto [A.] zwrot środków przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm. - dalej jako: "ustawa o rehabilitacji"), które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat firmie "B." w B. na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. o refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, w kwocie 40.000 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od tej kwoty od dnia [...] maja 2010 r. do dnia wpłaty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, dla żądania zwrotu środków Funduszu w kwocie ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości jest nieistotne, czy okoliczności powodujące obowiązek zwrotu środków wystąpiły w wyniku działań lub zaniechań skarżącego czy też pracodawcy. Kluczowym w sprawie pozostawał natomiast fakt, że w wyniku ustaleń kontroli stwierdzono nieprawidłowość w wykorzystaniu środków Funduszu przekazanych Powiatowi Miasto [A.], które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat pracodawcy – firmie "B. ". Decyzją z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał pogląd strony, że zwrotu środków winien dokonywać pracodawca za pośrednictwem Miasta [A.]. Prezes Zarządu PFRON nie jest bowiem stroną umowy, zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta [A.], a pracodawcą, dlatego nie może żądać zwrotu środków od pracodawcy. Wskazał przy tym, iż Powiat łączy jednocześnie stosunek administracyjnoprawny z Prezesem Zarządu PFRON oraz umowa cywilnoprawna z pracodawcą. W takiej sytuacji Prezes Zarządu PFRON uprawniony jest i jednocześnie zobowiązany do dochodzenia zwrotu od podmiotu, któremu przekazał środki Funduszu, natomiast Powiat może dochodzić roszczeń o zwrot przekazanych środków od pracodawcy na podstawie umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 2711/12) skargę Powiatu Miasta [A.] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. stwierdził, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest rozumienie przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że przepis ten daje podstawę do żądania zwrotu środków tylko w przypadku, gdyby to w trakcie kontroli stwierdzono na przykład, że środki te zostały przyznane niezgodnie z prawem, nieuprawnionemu podmiotowi lub nie doszło do wypowiedzenia umowy w sytuacji zaistnienia okoliczności warunkujących takie działanie. W ocenie WSA, zarówno obowiązek, jak i termin zwrotu środków przez stronę postępowania, określony został w przepisach art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy (w tym skorzystania przez stronę z uprawnienia przysługującego jej na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, tj. możliwości rozłożenia na raty spłaty należności). Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że nie ma przy tym znaczenia, czy strona postępowania administracyjnego przyczyniła się w jakikolwiek sposób do powstania nieprawidłowości, gdyż w przepisie jest mowa o wystąpieniu przesłanki w postaci wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania w nadmiernej wysokości lub ustalenia w wyniku kontroli stwierdzonych nieprawidłowości, które to przesłanki – o ile wystąpią – obligują Prezesa PFRON do wydania decyzji nakazującej zwrot . Poza sporem dla Sądu pozostawało, że beneficjent umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu nie przestrzegał zapisów umowy zawartej ze skarżącym, zatem w tym kontekście, zarówno zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 63, poz. 586 - dalej: "rozporządzenie w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli"), jak i zarzuty naruszenia przepisów procesowych odnoszących się do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz orzekania na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy zasady praworządności, nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie Sądu I instancji w tej sprawie ustalono, że środki Funduszu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a to obligowało organ do zastosowania art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. (sygn. akt II GSK 1373/13) po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powiatu Miasta [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania orzekając także o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podniósł, że umową zawartą w dniu [...] kwietnia 2010 r. pomiędzy Prezydentem Miasta a pracodawcą, Prezydent Miasta zobowiązał się do zwrotu pracodawcy kosztów poniesionych na wyposażenie stanowiska pracy w wysokości 40.000 zł i kwota ta została przekazana pracodawcy w dniu [...] maja 2010 r. Niesporne jest także, że pracodawca nie wywiązał się z warunku umowy obejmującego obowiązek zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy na nowoutworzonym stanowisku pracy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu. Z zakresu ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji nie wynikało natomiast, czy niewywiązanie się z warunku zatrudnienia polegało na niezatrudnieniu w ogóle osoby niepełnosprawnej, czy też zatrudnieniu jej przez okres krótszy niż 36 miesięcy, jednakże – jak dalej zauważył NSA - w skardze kasacyjnej przywołano ustalenia kontrolne, z których wynika, że pracodawca w dniu [...] lutego 2011 r. poinformował Powiatowy Urząd Pracy, że "zmuszony jest zlikwidować stanowisko pracy". Sąd wskazał, że pomijając tę niewyjaśnioną kwestię, istotne dla dalszych rozważań jest to, iż Prezydent dokonał zwrotu (refundacji) środków poniesionych przez pracodawcę i że koszty te zostały poniesione na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Przenosząc te dwie newralgiczne okoliczności na ramy prawne, w oparciu o które Sąd I instancji powinien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji NSA zauważył, że zgodnie z art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca, który przez okres co najmniej 36 miesięcy zatrudni osobę niepełnosprawną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna, albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu, może otrzymać, na wniosek, ze środków Funduszu zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. W myśl natomiast ust. 2 art. 26e omawianej ustawy zwrotu kosztów, o których mowa w ust. 1, dokonuje starosta na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z pracodawcą, z tym, że zwrotowi nie podlegają koszty poniesione przed dniem zawarcia umowy. Ustawa wprowadza jeszcze jeden warunek refundacji kosztów, a mianowicie uzyskanie, wydanej na wniosek starosty, pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy odpowiednio o przystosowaniu do potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby zatrudnionej na wyposażonym stanowisku pracy lub o spełnieniu bezpieczeństwa i higieny pracy na tym stanowisku (art. 26e ust. 5 ustawy o rehabilitacji). Z przytoczonych przepisów - zdaniem NSA - wynika, że ze środków Funduszu może być finansowane wyposażenie stanowiska pracy pozytywnie zaopiniowanego przez Państwową Inspekcję Pracy, dla osoby niepełnosprawnej, spełniającej warunki określone w art. 26e ust. 1 omawianej ustawy, a finansowanie to polega na zwrocie pracodawcy kosztów w wysokości nie wyższej niż określona w ust. 2 tego przepisu. Sąd wskazał, że w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 26e ust. 8 ustawy o rehabilitacji, Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1404 ze zm.). Jakkolwiek rozporządzenie to uchylono z dniem [...] stycznia 2011 r., to obowiązywało w dacie zawarcia umowy. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że ustalenie wysokości zwrotu kosztów (refundacji) następuje w drodze negocjacji, a umowa zostaje zawarta w terminie 14 dni od dnia zakończenia negocjacji (§ 6 ust. 1). Umowa obliguje do wypłaty refundacji w kwocie ustalonej w drodze negocjacji (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. a), przy czym stosownie do § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, pracodawca ma obowiązek przedstawienia staroście m.in. umowy o pracę zawartej z osobą zatrudnioną na refundowanym stanowisku oraz zestawienie poniesionych kosztów podlegających refundacji oraz kopie dowodów ich poniesienia w terminie 7 dni od dnia poniesienia ostatniego z tych kosztów. Refundacja przekazywana jest na rachunek bankowy wskazany we wniosku w terminie 14 dni od dnia przedstawienia pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). W świetle omówionych dotychczas przepisów ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów, przesłanka wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem przez podmiot je przekazujący, o której mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zachodzi wówczas, gdy refundacja obejmowała koszty, które nie zostały poniesione na wyposażenie stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej. W tej sprawie, co podkreślił NSA, nałożony na powiat, decyzją wydaną na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, obowiązek zwrotu środków oparto na przesłance ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Z kolei w art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji wprowadzono warunek zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukującą pracy niepozostającą w zatrudnieniu. Jednakże zgodnie z omówionymi przepisami rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów nie jest to warunek refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, w odniesieniu do zatrudnienia, jedynie warunek przedstawienia umowy o pracę zawartej z osobą zatrudnioną na refundowanym stanowisku. Kwestię zaniechania zatrudnienia przez okres 36 miesięcy osoby niepełnosprawnej, o której mowa w art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji - zdaniem NSA - regulują wprost przepisy tej ustawy stanowiąc w art. 26e ust. 6, że jeżeli okres zatrudnienia osoby niepełnosprawnej będzie krótszy niż 36 miesięcy, pracodawca jest obowiązany zwrócić Funduszowi, za pośrednictwem starosty, środki w wysokości równej 1/36 ogólnej kwoty zwrotu za każdy miesiąc brakujący do upływu okresu, o którym mowa w ust. 1, jednak w wysokości nie mniejszej niż 1/6 tej kwoty. Pracodawca dokonuje zwrotu w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobą niepełnosprawną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonując w rozpoznawanej sprawie subsumcji art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pominął art. 26e ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o rehabilitacji oraz przepisy rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Za usprawiedliwione zatem uznał NSA zarzuty niezastosowania tych przepisów w procesie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Efektem ich pominięcia było niewyjaśnienie przesłanek, dla których, w sytuacji refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy, o których mowa w art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w przypadku niespełnienia warunku zatrudnienia osoby niepełnosprawnej przez okres wskazany w tym przepisie zwrotu środków na rzecz Funduszu, powinien dokonać zarówno pracodawca, z którym zawarto umowę, jak i podmiot, z którym pracodawca zawarł umowę. Inaczej rzecz ujmując, Sąd I instancji nie przedstawił swojego stanowiska, co do relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji, a art. 49e ust. 1 tej ustawy, w sytuacji niedochowania warunku zatrudnienia osoby niepełnosprawnej przez wymagany okres co najmniej 36 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 18/15) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zwrócił m.in. że organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") i art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, natomiast organ II instancji powołał art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 66 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Sądu I instancji żaden z organów nie przesądził do kogo – na podstawie zastosowanych przepisów – winna być skierowana decyzja. Ich treść dowodzi ogólnie konieczności stosowania w sprawie norm k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, oba organy w swych rozstrzygnięciach nie wskazały normy prawnej, która wskazywałaby jednoznacznie podstawę prawną rozstrzygnięcia; bezsporne jest też, że żaden z powołanych przepisów nie wskazuje na skarżącego, jako stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Bezsprzecznie – w tym ostatnim kontekście – w ocenie Sądu - zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja Ministra Pracy i Polityki Socjalnej) jest wadliwe. Zdaniem Sądu, organy pomijając w podstawach prawnych wydanych decyzji art. 26 ust. 2 i ust. 6 ustawy o rehabilitacji w istocie uchyliły się od rozstrzygnięcia dylematu sprowadzającego się do pytania – kto jest stroną postępowania. Patrząc przez pryzmat uregulowań zawartych w treści art. 28 k.p.a. – jest nim pracodawca i to ten podmiot obowiązany jest zwrócić Funduszowi środki jeżeli okres zatrudnienia osoby niepełnosprawnej był krótszy aniżeli 36 miesięcy (art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji). Czyni to – jak wynika z tego przepisu – za pośrednictwem starosty. Doprecyzowaniem tego obowiązku jest zapis art. 26e ust. 2 tej ustawy wskazujący, iż zwrot kosztów następuje na warunkach i w wysokości określonych umową z pracodawcą. W ocenie Sądu I instancji dokonana wykładnia usiłująca wywieść normę postępowania w sytuacji niezbyt precyzyjnych uregulowań, może budzić wątpliwości, to jednak za taką wykładnią przemawiają względy celowościowe, które Sąd postrzega w tym, że Prezydent Miasta [A.] nie miał żadnego wpływu na pracodawcę w zakresie realizacji obowiązku zatrudnienia osoby niepełnosprawnej i nie dysponował żadnymi środkami, którymi mógłby dyscyplinować podmiot, któremu przyznano środki w formie umowy, a w związku z tym – wobec braku elementu zawinienia ze strony organu - brak jest podstaw do obciążenia Powiatu obowiązkiem zwrotu, tak więc za wadliwą należy uznać konstatację organu I instancji, że kluczowym pozostawał fakt, iż w wyniku ustaleń kontroli stwierdzono nieprawidłowości w wykorzystaniu środków Funduszu przekazanych Powiatowi Miasto [A.]. Sąd I instancji wskazał też, że – co najistotniejsze - ustawa o rehabilitacji, a także powiązane z nią rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej nie wskazuje trybu postępowania w sytuacji pokrycia przez Prezydenta [A.] należności i trybu dochodzenia zwrotu tej kwoty od pracodawcy. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, za przedstawionym stanowiskiem przemawia to, że to pracodawca w toku postępowania wyjaśniającego jest najbardziej zainteresowany w korzystnym dla siebie rozstrzygnięciu, a zatem jest to podmiot, który będzie dążył do urzeczywistnienia prawdy materialnej zgłaszając środki dowodowe temu służące. Nie ma też potrzeby "mnożenia" postępowań, czyli opowiedzenia się za pierwotną odpowiedzialnością Prezydenta [A.] (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a dopiero - kiedy decyzja stanie się ostateczna - wszczęcia drugiego postępowania w celu wzajemnych "rozliczeń" pomiędzy Prezydentem [A.] a pracodawcą, tym bardziej, że takiego trybu postępowania - w zakresie późniejszych rozliczeń - brakuje w ustawie o rehabilitacji, a podstawową zasadą jest, że organy w celu podjęcia określonych działań (zwłaszcza, tych których celem ma być nałożenie obowiązków), muszą mieć oparcie w powszechnie obowiązujących źródłach (normach) prawa. Reasumując powyższe konstatacje Sąd I instancji wskazał, że należy opowiedzieć się za wykładnią celowościową i podzielić pogląd, iż stroną w niniejszym postępowaniu winien być pracodawca, który - stosownie do treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 6 ustawy o rehabilitacji - powinien być zobowiązany do zwrotu (za pośrednictwem Starosty) określonych aktem administracyjnym środków związanych z nieprawidłowym okresem zatrudnienia osoby niepełnosprawnej. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 18/15) w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26e ust. 2 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez przyjęcie, iż stroną postępowania o zwrot środków Funduszu jest pracodawca, a tym samym błędne przyjęcie, iż przepis ten daje podstawę do żądania zwrotu bezpośrednio od pracodawcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stroną postępowania o zwrot środków Funduszu przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, jest starosta, któremu środki Funduszu na tej podstawie zostały przekazywane. Z kolei starosta zawiera z pracodawcą umowę cywilnoprawną określającą warunki i wysokość zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Prezes Zarządu PFRON nie jest stroną umowy zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta [A.] a pracodawcą, a zatem nie może żądać zwrotu środków od pracodawcy. To Powiat łączy jednocześnie stosunek administracyjnoprawny z Prezesem Zarządu PFRON oraz umowa cywilnoprawna z pracodawcą. W takiej sytuacji Prezes Zarządu PFRON jest uprawniony a jednocześnie zobowiązany do dochodzenia zwrotu od podmiotu, któremu przekazał środki Funduszu. Z kolei Powiat uprawniony jest do dochodzenia roszczeń o zwrot przekazanych środków od pracodawcy na podstawie umowy. Artykuł 26e ust. 2 ustawy o rehabilitacji daje podstawę do zawarcia przez starostę umowy cywilnoprawnej z pracodawcą ale nie daje podstaw do twierdzenia, że stroną postępowania o zwrot środków Funduszu jest bezpośrednio pracodawca, a tym samym błędne jest przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do żądania zwrotu w trybie art. 49e ustawy o rehabilitacji bezpośrednio od pracodawcy. Kasator dodatkowo wskazał, że jedyną drogą dochodzenia zwrotu środków publicznych przekazanych Powiatowi [A.] przez PFRON jest droga administracyjnoprawna, a tryb cywilnoprawny jest niedopuszczalny, z uwagi na to, że dofinansowanie udzielone przez PFRON jest wydatkiem z budżetu państwa na rzecz konkretnych podmiotów i stanowi instytucję prawa publicznego, a co za tym idzie do żądania zwrotu udzielonej dotacji właściwy jest tryb postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Miasta [A.] wniósł o jej oddalenie twierdząc, że na podstawie art. 45 ust.3a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 28 k.p.a. stroną spornego postępowania jest pracodawca, gdyż to on jest osobą, która na podstawie prawa obowiązującego może lub powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem, jednakże po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Wbrew twierdzeniom strony przeciwnej starosta nie jest stroną spornego postępowania. Z wprowadzonego art. 49e ustawy o rehabilitacji uregulowania wynika, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał środki, działa jako organ administracji. W swoim wywodzie kasator błędnie interpretuje art. 26e ust. 2 ustawy o rehabilitacji oraz pomija ust. 6 tego artykuł, z których wynika, że podmiot obowiązany do zwrotu (pracodawca) dokonuje zwrotu za pośrednictwem starosty. Oczywistym jest, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) realizuje jedynie ustawowe zadania i nie może być uznany za stronę w rozpatrywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który ponownie kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. (sygn. akt II GSK 1373/13) uchylił pierwotnie wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 2711/12) oddalające skargę na ww. decyzję, przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania - stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego wyroku muszą mieć zatem także konsekwencje wynikające z art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). W tym też kontekście - uwzględniając konsekwencje wynikające z przepisu art. 190 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. – podnieść należy, że NSA w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu administracyjnego I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Zaktualizuje się to w sytuacji sformułowania w uzasadnieniu sądu kasacyjnego oceny prawnej o charakterze wiążącym, dotyczącej właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni, w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz wskazań co do dalszego postępowania stanowiących z reguły konsekwencję oceny prawnej oraz dotyczących sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazania kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości. W wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1373/13 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że zgodnie z przepisami ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej, warunek zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu nie stanowił warunku refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej, gdyż z przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do zatrudnienia, wynikał jedynie warunek przedstawienia umowy o pracę zawartej z osobą zatrudnioną na refundowanym stanowisku. Sąd wskazał, że kwestia zaniechania zatrudnienia przez okres 36 miesięcy osoby niepełnosprawnej, o której mowa w art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, została uregulowana wprost przepisami ustawy o rehabilitacji, a zatem dokonując subsumcji art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji organy – a także Sąd I instancji w toku kontroli sądowoadministracyjnej - pominęły zupełnie art. 26e ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o rehabilitacji oraz przepisy rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia przesłanek, dla których - w sytuacji zrefundowania kosztów wyposażenia stanowiska pracy, a następnie niespełnienia warunku zatrudnienia osoby niepełnosprawnej przez okres 36-miesięczny - zwrotu środków na rzecz Funduszu powinien dokonać pracodawca, z którym zawarto umowę, czy też podmiot (powiat), z którym pracodawca zawarł umowę. Dokonując ponownie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Sąd I instancji uznał, iż stroną postępowania w sprawie zwrotu Funduszowi PFRON środków związanych z nieprawidłowym okresem zatrudnienia osoby niepełnosprawnej jest na podstawie art. 28 k.p.a. pracodawca i to on jest podmiotem, który na mocy art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji jest obowiązany zwrócić Funduszowi PFRON określone aktem administracyjnym środki, czyniąc to za pośrednictwem starosty, a doprecyzowaniem tego obowiązku jest zapis art. 26e ust. 2 ustawy o rehabilitacji wskazujący, iż zwrot kosztów następuje na warunkach i w wysokości określonych umową z pracodawcą. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjęta przez Sąd I instancji ocena prawna nie jest prawidłowa i znajduje skuteczne zakwestionowanie w postawionym przez kasatora zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. w naruszeniu art. 26e ust. 2 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie dotyczącej zwrotu środków - uprzednio przekazanych Powiatowi przez Prezesa Zarządu PFRON w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w celu zwrotu (refundacji) kosztów wyposażenia nowoutworzonego stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej - jest pracodawca, podczas gdy analiza ww. przepisów i stwierdzenie, że Prezes Zarządu PFRON nie jest stroną umowy zawartej pomiędzy Powiatem a pracodawcą, nie uzasadnia twierdzenia, że istnieje podstawa do żądania przez organ, tj. Prezesa Zarządu PFRON tego zwrotu bezpośrednio od pracodawcy. Wskazać należy, że przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca, który przez okres co najmniej 36 miesięcy zatrudni osobę niepełnosprawną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostającą w zatrudnieniu, może otrzymać, na wniosek, ze środków Funduszu zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Natomiast z przepisu art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji wynika, że pracodawca jest obowiązany zwrócić Funduszowi środki uprzednio otrzymane tytułem zwrotu kosztów poniesionych na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej jeżeli okres zatrudnienia takiej osoby będzie krótszy niż 36 miesięcy, z zaznaczeniem, że zwrot ten odbywa się "za pośrednictwem starosty". Z kolei z art. 26e ust. 2 ustawy o rehabilitacji wynika, że zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy (tzw. refundacji) dokonuje starosta na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z pracodawcą. Z powołanych przepisów ustawy o rehabilitacji nie wynika, na jakim podmiocie ciąży obowiązek zwrotu środków przekazanych przez Fundusz do Powiatu na realizację zadania, o którym mowa w art. 26e ustawy o rehabilitacji. Przepisy te - w szczególności art. 49e ust. 1 oraz art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji – rozstrzygają kwestie zwrotu środków Funduszu od strony przedmiotowej tzn. wskazują określone sytuacje, które powodują konieczność zwrotu tych środków (w tym zwrotu zrefundowanych kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej), ale nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny i wystarczający podmiotowej strony związanej z realizacją zwrotu środków Funduszu. Stwierdzenie, że "(...) pracodawca jest obowiązany zwrócić Funduszowi za pośrednictwem starosty środki (...)" - jak stanowi art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji - nie daje bowiem jednoznacznej odpowiedzi na to, czy to Fundusz jest uprawniony do żądania zwrotu środków bezpośrednio od beneficjenta - pracodawcy (jak twierdzi strona skarżąca i jak przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku), czy też zwrotu tego należy wymagać od starosty - pośrednika przekazywanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez Prezesa Zarządu PFRON środków tego Funduszu przeznaczonych na realizację zadania określonego w art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji (jak twierdzi kasator). W omawianym kontekście należy na wstępie zwrócić uwagę, że w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zwrotu kwoty refundacji, Naczelny Sąd Administracyjny – co wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1373/13 - odesłał także do przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1404 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie"). Jakkolwiek rozporządzenie to uchylono z dniem [...] stycznia 2011 r., to jednak obowiązywało ono – co jest istotne - w dacie zawarcia pomiędzy Powiatem Miasto [A.] a pracodawcą ("B. " [...]) umowy nr [...] o refundację z PFRON kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, tj. w dniu [...] kwietnia 2010 r., a zatem to w tak kształtowanych, wskazanym rozporządzeniem, ramach prawnych zostały przyznane i wypłacone przez starostę w stosunku do pracodawcy środki finansowe przekazane Powiatowi [A.] na udzielenie omawianej refundacji przez Fundusz PFRON. Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 26e ust. 8 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) trybu postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1-6, 2) wzoru wniosku i elementów umowy oraz dokumentacji niezbędnej do zwrotu kosztów, o których mowa w ust. 1, 3) sposobu i terminów rozpatrywania wniosków, o których mowa w ust. 1, 4) form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków w przypadku niedotrzymania warunków umowy dotyczących ich przyznania - mając na względzie zwiększenie poziomu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, dokonywanie zwrotu kosztów zgodnie z zasadami udzielania pomocy w ramach zasady de minimis oraz racjonalne gospodarowanie środkami Funduszu. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o refundację kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej, starosta informuje pracodawcę o rozpatrzeniu wniosku, wzywając go do negocjacji warunków umowy (§ 5 ust. 3). W terminie 14 dni od dnia zakończenia negocjacji starosta zawiera umowę z pracodawcą (§ 6 ust. 1). Umowa zawiera m.in.: zobowiązanie starosty do wypłaty refundacji w kwocie ustalonej w wyniku negocjacji (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. a), jak również zobowiązanie pracodawcy do zwrotu otrzymanej refundacji oraz odsetek od refundacji naliczonych od dnia jej otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania starosty do zapłaty lub ujawnienia naruszenia co najmniej jednego z warunków umowy (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. f) oraz zobowiązanie pracodawcy do zabezpieczenia zwrotu kwoty refundacji - w formie poręczenia, weksla z poręczeniem wekslowym (awal), gwarancji bankowej, zastawu na prawach lub rzeczach, blokady rachunku bankowego lub aktu notarialnego o poddaniu się egzekucji przez dłużnika (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. g). Umowę zawiera się w formie pisemnej, zaś zmiana umowy wymaga formy pisemnej (§ 6 ust. 4). Refundację przekazuje starosta na rachunek bankowy wskazany we wniosku w terminie 14 dni od dnia przedstawienia przez pracodawcę pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy, odpowiednio, o przystosowaniu do potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby zatrudnionej na wyposażonym stanowisku pracy lub o spełnieniu warunków bezpieczeństwa i higieny pracy na tym stanowisku (§ 9 ust. 1). Pracodawca dokonując rozliczenia refundacji, posługuje się w szczególności danymi zawartymi we wniosku i umowie, o której mowa w § 6 (§ 10 ust. 1), a do rozliczenia refundacji stosuje się odpowiednio § 6 ust. 2 pkt 2 lit. f i ust. 3 (§ 10 ust. 4). Z powołanych uregulowań wynika, że źródłem wzajemnych zobowiązań starosty i pracodawcy związanych z refundacją kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej, jest umowa, o której mowa w powołanym rozporządzeniu, jak również w art. 26e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, który został powołany przez kasatora w skardze kasacyjnej. Jak wynika z rozporządzenia do przedmiotowo istotnych elementów tej umowy należy z jednej strony zobowiązanie starosty do wypłaty refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej w kwocie ustalonej w wyniku negocjacji (§ 6 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia), a z drugiej strony, odpowiadające mu zobowiązanie pracodawcy do zwrotu otrzymanej refundacji w przypadku naruszenia umownych warunków refundacji wraz z określeniem ustalonej formy zabezpieczenia zwrotu kwoty refundacji (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. f i g rozporządzenia). W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę - wobec braku jednoznacznego wskazania w art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji podmiotu zobowiązanego do zwrotu Funduszowi otrzymanych tytułem zwrotu (refundacji) kosztów poniesionych na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej – rozstrzygając tę kwestię, należy odwołać się do treści "umowy refundacyjnej" zawieranej pomiędzy starostą a pracodawcą, która określa wzajemne prawa i obowiązki stron m.in. obowiązki związane z warunkami zwrotu przez pracodawcę kwoty przyznanej i wypłaconej mu refundacji w przypadku niedotrzymania warunków umowy. Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy nr [...] o refundację z PFRON kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, zawartej w dniu [...] kwietnia 2010 r. pomiędzy starostą - Prezydentem Miasta [A.] (reprezentowanym przez Dyrektora PUP w [A.] a pracodawcą) - "B." [...] wynika, że pracodawca zobowiązał się do m.in. utrzymania stworzonego stanowiska pracy wraz z zatrudnioną na nim osobą niepełnosprawną przez okres co najmniej 36 miesięcy (§ 3 pkt 7 zd. 1 umowy), natomiast w przypadku naruszenia warunków umowy określonych m.in. w § 3 pkt 7 i jej wypowiedzenia, pracodawca zobowiązał się do zwrotu otrzymanej refundacji w wysokości 1/36 ogólnej kwoty refundacji za każdy brakujący miesiąc do upływu okresu, o którym mowa w § 3 pkt 8 nie mniej jednak niż 1/6 tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia otrzymania refundacji do dnia całkowitej spłaty należności głównej (§ 8 pkt 1 umowy). Z § 9 tej umowy wynika, że zabezpieczenie wykonania umowy stanowi akt notarialny o poddaniu się egzekucji przez dłużnika zgodnie z art. 777 § 1 pkt 5 k.p.c. sporządzony do niniejszej umowy (pkt 1), a kwota, do wysokości której pracodawca poddaje się egzekucji, to 52.000 zł, tj. kwota otrzymanej refundacji 40.000 zł wraz z odsetkami, kosztami sądowymi i egzekucyjnymi (pkt 2); w przypadku wypowiedzenia warunków umowy i niedokonania dobrowolnie przez pracodawcę spłaty wynikłego z tego tytułu zadłużenia starosta zastrzegł sobie prawo do uruchomienia ww. aktu do dnia [...] grudnia 2014 r. (pkt 3). W niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ustalona w ww. umowie procedura zwrotu przez pracodawcę refundacji (powiększonej o stosowne odsetki) – wobec braku dobrowolnego zwrotu należnej kwoty refundacji w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] sierpnia 2011 r. – została uruchomiona przez starostę (Powiat Miasta i Gminy [A.]), poprzez nadanie klauzuli wykonalności aktowi notarialnemu z dnia [...].04.2010 r. rep. [...] nr [...] zmienionemu aktem notarialnym z dnia [...].11.2010 r. rep. [...] nr [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w [A.] z dnia [...] września 2011 r., sygn. akt [...]), a następnie wystąpienie do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [A.] na tej podstawie z wnioskiem egzekucyjnym. Biorąc pod uwagę relację wierzyciel-dłużnik powstającą pomiędzy starostą a pracodawcą na mocy zawieranej "umowy refundacyjnej" i wynikające z niej zobowiązanie do zwrotu na rzecz starosty kwoty refundacji (w wysokości proporcjonalnej do okresu spełniania warunków umowy) nie można – w ocenie Sądu – pomijać tej właśnie okoliczności prawnej przy dokonywaniu wykładni art. 26e ust. 6 ustawy o świadczeniach, a w szczególności w zakresie ustalenia zasad postępowania w sprawie zwrotu należnej Funduszowi od pracodawcy kwoty przekazanych na refundację stanowiska pracy środków, w tym określenia podmiotu zobowiązanego wobec Funduszu do zwrotu. W świetle art. 26e ust. 6 ustawy o świadczeniach oczywistym jest, że to pracodawca obowiązany jest wobec Funduszu do zwrotu kwoty refundacji, jednakże zobowiązanie to zostało ukształtowane w sposób szczególny bowiem z uwzględnieniem pośrednictwa starosty. Skoro zatem ustawodawca w procedurę zwrotu środków do Funduszu od pracodawcy włączył także - na zasadzie pośrednictwa - starostę, to zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że zastosowany zabieg legislacyjny jest celowy i ma znaczenie dla wyznaczenia relacji pomiędzy wymienionymi w art. 26e ust. 6 ustawy o świadczeniach podmiotami (Fundusz, starosta, pracodawca) w zakresie realizacji obowiązku zwrotu przez pracodawcę środków do Funduszu. Biorąc powyższe pod uwagę - w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę - należy dojść do wniosku, że jeżeli w art. 26e ust. 6 ustawy o świadczeniach wskazuje się na starostę jako na pośrednika, to musi to oznaczać, że stosunek prawny pomiędzy podmiotem uprawnionym a zobowiązanym jest co prawda ukształtowany na zasadzie Fundusz – pracodawca, to jednak ustanowione w tym przepisie pośrednictwo starosty oznacza – w świetle art. 26e ust. 2 ustawy o świadczeniach oraz przepisów powołanego powyżej rozporządzenia - że w pierwszej kolejności to starosta zobowiązany jest w oparciu o "umowę refundacyjną" oraz uregulowane w niej formy zabezpieczenia zwrotu wypłaconej refundacji, do podjęcia kroków w celu wyegzekwowania od pracodawcy nienależnej kwoty refundacji i przekazania uzyskanych w ten sposób środków pieniężnych do Funduszu, a dopiero w następnej kolejności Fundusz może domagać się zwrotu tych środków. Prezentowane stanowisko znajduje wsparcie w wykładni systemowej wewnętrznej. Przyjmuje się bowiem, że "żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym – jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 115/10, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 49f ustawy o rehabilitacji, który – w odniesieniu do należności wynikających z zawartych wcześniej umów, których przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków PFRON - określa zasady ich umarzania, rozkładania na raty albo odraczania terminu ich płatności. Przedmiotowe operacje mogą być dokonane na wniosek dłużnika lub strony umowy. Umorzenia dokonuje się w drodze decyzji, którą wydaje Prezes PFRON (jeżeli do zawierania umów uprawniony jest PFRON) albo starosta (jeśli do zawierania umów został powołany dyrektor powiatowego urzędu pracy lub kierownik jednostki organizacyjnej powiatu), zaś rozłożenie na raty spłat należności lub odroczenie terminu ich płatności dokonywane jest w drodze umowy. Przesłanką podjęcia wymienionych decyzji lub zawarcia umowy mogą być uzasadniony interes dłużnika, interes publiczny, względy gospodarcze lub społeczne lub inne przyczyny zasługujące na uwzględnienie; do tych ostatnich zalicza się całkowitą nieściągalność w rozumieniu art. 49 ust. 5b (zob. LEX/el – komentarz do art. 49f [w:] M. Włodarczyk (red.), E. Bielak-Jomaa, M. Paluszkiewicz, E. Staszewska, T. Wrocławska, Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Wolters Kluwer 2015). W myśl art. 49f ust. 3 ustawy o rehabilitacji w przypadku umarzania należności wynikających z umów, których przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, do których zawierania został powołany dyrektor powiatowego urzędu pracy, lub kierownik jednostki organizacyjnej powiatu, decyzję w sprawie umorzenia wydaje starosta. Powołane uregulowanie daje zatem staroście możliwość podjęcia – w szczególnie uzasadnionych przypadkach wskazanych w art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji - decyzji w przedmiocie umorzenia w całości lub w części należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, a zatem także umorzenia należności wynikających także z "umowy refundacyjnej", o której mowa w art. 26e ust. 2 ustawy i przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. W konsekwencji, skoro w oparciu o art. 49f ust. 3 ustawy o rehabilitacji starosta został przez ustawodawcę wyposażony w prawo "samodzielnego" decydowania - bowiem bez jakiegokolwiek udziału Funduszu - o umorzeniu należności pieniężnych wynikających z "umowy refundacyjnej", na podstawie to której zostały pracodawcy przyznane i wypłacone środki Funduszu, to należy przyjąć, że wolą ustawodawcy, to właśnie staroście w pierwszej kolejności została powierzona kompetencja do egzekwowania należnych środków Funduszu. Egzekucja ta – w omawianym przypadku - winna odbywać się zasadniczo zgodnie z dyspozycją art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji (tj. obejmować zwrot środków Funduszu w wysokości równej 1/36 ogólnej kwoty zwrotu za każdy miesiąc brakujący do upływu 36- miesięcznego okresu zatrudnienia osoby niepełnosprawnej, jednak w wysokości nie mniejszej niż 1/6 tej kwoty), jednakże z uwzględnieniem także powołanego w art. 49f ust. 3 ustawy o rehabilitacji uregulowania, a zatem z uwzględnieniem możliwości "uszczuplenia" kwoty przekazywanego Funduszowi przez starostę zwrotu środków, spowodowanego zaistnieniem szczególnie uzasadnionych okoliczności będących podstawą do wydania przez starostę decyzji w przedmiocie umorzenia (w całości lub w części) środków Funduszu wydatkowanych pracodawcy na podstawie "umowy refundacyjnej". W tym stanie rzeczy, stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię i ponownie oceni legalność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).