II SAB/Wa 966/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżących M. W. i M. W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie: "w którym roku, za jaką kwotę i z jakich środków Gmina [...] wybudowała całą sieć wodociągową w miejscowości [...]", w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie pkt 2 skargi; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących M. W. oraz M. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. W. i M. W., powołując się na art. 61 w zw. z art. 8 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] sierpnia 2014 r. złożyli do Wójta Gminy [...] wniosek o udzielenie informacji: 1. w którym roku, za jaką kwotę i z jakich środków Gmina [...] wybudowała całą sieć wodociągową w miejscowości [...]? 2. kto był projektantem i wykonawcą ww. inwestycji? Organ w dniu [...] sierpnia 2014 r. udzielił wnioskodawcom następującej odpowiedzi: 1. Inwestycję pod nazwą "Sieć wodociągowa [...]" wykonano w 2003 r. za kwotę 54002,38 zł, wyłącznie ze środków budżetu Gminy [...], 2. Projektant: M.J., 3. Wykonawca: P.. M. W. i M. W. w dniu 29 sierpnia 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewykonanie ich wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wykonania: 1) wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., 2) wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w otrzymanych w dniu [...] lipca 2014 r. kserokopiach umów o dzieło i umów zlecenia w zakresie podania imion i nazwisk lub do wydania kompletnych kserokopii tych umów oraz wnieśli o: 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. W tym miejscu podać należy, że pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. cofnął skargę w zakresie pkt 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, że w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] będącym odpowiedzią na wniosek z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący zostali poinformowani, z kim Urząd Gminy [...] zawarł umowy zlecenia i umowy o dzieło za lata 2010 – 2013 z podaniem imion i nazwisk oraz kwot. Natomiast na wniosek skarżących z dnia [...] sierpnia 2014 r. udzielono odpowiedzi w formie elektronicznej w dniu [...] sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność, co zaznaczyć należy, nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Podkreślić należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie mniej w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wprowadza zasadę, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnoprawnej, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Natomiast w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i trybie w niej określonym. Podkreślenia wymaga, że określenie "sprawa publiczna" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustalając znaczenie tego określenia, należy mieć na uwadze treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. W przepisie konstytucyjnym określenie to wiąże się z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, a także organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 ust. 1 przewiduje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej powinna zostać wydana w przypadku, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia wnioskodawcy, powołując się np. na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności, czy tajemnicę państwową, służbową, skarbową lub statystyczną. Natomiast w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uznaje, że objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Na takim stanowisku stanął w wyrokach z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2592/12 (LEX nr 1247152) i z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1864/11 (LEX nr 1149262) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że "jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej". W sytuacji, w której organ, do którego skierowano wniosek, uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną (wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz sygn. akt I OSK 903/12, LEX nr 1394107). Żądana przez skarżących informacja, co nie jest sporne, jest informacją publiczną, jak również nie jest sporne, że organ jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy. Sporne jest natomiast, czy organ zrealizował obowiązek udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie. W ocenie Sądu, wniosek skarżących o udzielenie informacji publicznej został sformułowany precyzyjnie, natomiast udzielona odpowiedź (informacja) nie odpowiada na zadane pytania. Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot obowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej w ustawie o dostępie do informacji publicznej zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej w żądanym we wniosku zakresie. W rozpoznawanej sprawie udzielona skarżącym informacja z całą pewnością nie spełnia powyższego warunku, gdyż żądane informacje publiczne dotyczyły wyłącznie inwestycji związanej z miejscowością [...] Natomiast udzielona informacja dotyczy dwóch miejscowości, co z oczywistych względów nie jest odpowiedzią na zadane pytania i powoduje, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] sierpnia 2014 r. Sąd, nie stwierdził natomiast bezczynności organu w zakresie wniosku skarżących z dnia [...] lipca 2014 r., gdyż został on rozpoznany przez organ, poprzez udzielenie informacji żądanych w nim przed wniesieniem skargi. Okoliczność ta została potwierdzona przez pełnomocnika skarżących na rozprawie. W chwili wniesienia skargi organ nie był bezczynny, a skargę w tej części należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przedstawionych wyżej względów, w ocenie Sądu, organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie wniosku skarżących z dnia [...] sierpnia 2014 r. w dacie wniesienia skargi, jak i w dniu wydania niniejszego wyroku. Wniesioną skargę na bezczynność należało zatem uznać za zasadną, stąd na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązano organ do rozpoznania tego wniosku. Podkreślenia wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić sposobu rozpoznania sprawy, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności; nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie powołanej powyżej ustawy, Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa zachodzi w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistym lekceważeniu wniosków skarżących i jawnym natężeniu braku woli do załatwienia sprawy. Dokonując oceny w tym kontekście Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu w istocie wynikało prawdopodobnie z wadliwego odczytania wniosku skarżących. Z tych względów, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej powyżej ustawy.