VII SA/Wa 191/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98, poz. 1071), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania L. F. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]maja 2008 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w [...], pozwolenia na budowę wieży antenowej z systemem RTV o konstrukcji stalowej H 36,1 m npt, budynku technicznego i przyłącza energetycznego na działce nr [...]w obrębie wsi [...] gm. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył art. 35 ust. 1 Prawo budowlane wskazując, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzeniu podlega zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Podał, że dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Obszar o symbolu [...], na którym położona jest działka inwestycyjna, to teren o podstawowym przeznaczeniu pod zakłady produkcyjne, działalność usługową, rzemieślniczą, a także jako tereny dla baz, składów i magazynów oraz handlu, hurtowni i gastronomi z urządzeniami towarzyszącymi (§ 51 ust. 1 planu miejscowego). Dopuszcza się również urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych (§ 51 ust. 3 pkt 2) Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) w brzmieniu w dniu wydania ww. decyzji, przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko wymagającymi sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 20.000 W. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko mogącymi wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż psi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Organ wskazał, że w aktach znajduje się kwalifikacja spornego przedsięwzięcia dotycząca konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko biegłej w zakresie sporządzania oceny oddziaływania na środowisko mgr M. M. (świadectwo Nr [...]). Z opinii wynika, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883), w przypadkach częstotliwości pola elektromagnetycznego mieszczącej się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz, gęstość pola w miejscu dostępnym dla ludności jest dopuszczalna na poziomie nieprzekraczającym 0,1 W/m2. Zgodnie z projektem, przewidywany obszar występowania pól elekromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 znajduje się w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni. Pole o ponadnormatywnej wielkości zlokalizowane jest ponad 90 m npt. - nie będzie dostępne dla ludzi i elementów środowiska na powierzchni ziemi otaczającej wieże. Maksymalna wysokość zabudowy w promieniu 300 m wynosi poniżej 20 m. Dodał, że cyt. rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. ma zastosowanie w sprawie gdyż utraciło moc z dniem 15 listopada 2010 r., natomiast zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] maja 2008r. Nie doszło także do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 12 ust. 1 pkt. 4. Organ nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2008 r., gdyż decyzja ta nie jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył L. F. i wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie: a) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt. 1 Prawo budowlane poprzez uznanie, że wieża antenowa jest zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej i tym samym nie jest obiektem budowlanym oraz brak wyjaśnienia znaczenia określenia "charakter lokalny", b) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wskazanie, jako podstawy prawnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. bez określenia, jakie konkretnie przepisy rozrządzenia stosował organ wydający pozwolenie na budowę, c) § 4 cyt. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku, d) art. 8 w zw. z art. 84 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że opinię sporządziła biegła w sytuacji, w której inwestor przedłożył prywatną opinię. e) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezbadanie jak organ wydający pozwolenie na budowę samodzielnie zakwalifikował inwestycję, jako niewymagającą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1425/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...], wyrokiem z dnia 18 listopada 2014r, sygn. akt II OSK 1041/13 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Podkreślić na wstępie należy, że w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, LEX nr 510043 oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2017, sygn. akt I OSK 158/11, LEX nr 1145063). W związku z powyższym Sąd orzekający ponownie miał obowiązek ustosunkować się do wymienionych w wyroku z dnia 18 listopada 2014r. naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny po pierwsze wskazał na uchybienie art. 141 § 4 kpa w związku z niedokonaniem oceny prawidłowości decyzji pod kątem naruszenia art. 35 ust. 1 Prawo budowlane wobec uznania, że inwestycja nie narusza zapisów cyt. planu, gdyż będzie położona na terenie [...]. Zgodnie zaś z § 51 ust. 3 pkt 2 planu na terenie tym ustala się realizację urządzeń infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych. Wieża telewizyjna uznana została zatem za urządzenie infrastruktury technicznej, jednak przy ocenie pominięto definicję tego pojęcia zawartą w § 4 pkt 26 cyt. uchwały. W konsekwencji obowiązkiem Sądu była ocena, czy wieża telewizyjna może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu ww. przepisu, czy też nie może być uznana za takie urządzenie, a jeżeli nie to, czy dopuszczenie do realizacji takiej inwestycji może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać trzeba, że stosownie do § 4 pkt 26 cyt. planu ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o urządzeniach infrastruktury technicznej należy przez to rozumieć sieć instalacji: wodociągowej, kanalizacyjnej, telefonicznej, gazowej i energetycznej wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z funkcjonowaniem tych sieci na wyznaczonych liniami rozgraniczającymi terenie i realizowanych dla całej miejscowości lub kilku miejscowości. Na terenie tym dopuszcza się również urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych (§ 51 ust. 3 pkt 2). W świetle treści przytoczonej definicji oraz zapisu § 51 ust. 3 pkt 2 planu należałoby zatem dokonać wykładni pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, a dopiero w dalszej kolejności, w jej kontekście ocenić czy omawianą inwestycję w postaci stalowej wieży antenowej z systemem RTV H 36,1 m npt, można zakwalifikować jako takie urządzenie, a jeśli tak, to czy spełnione zostało kryterium jej realizacji dla potrzeb lokalnych. Niemniej w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, nie jest możliwe badanie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w oparciu o przepis, który nie jest oczywisty w swej treści. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie to jest oczywiste, rzucające się w oczy bez konieczności dokonywania wykładni. Chodzi wyłącznie o proste zestawienie treści przepisu z treścią decyzji wskazujące na ich sprzeczność (niezgodność), a ponadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. W związku z powyższym - zdaniem Sądu - stwierdzenie nieważności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe i to również przy założeniu, że omawiana inwestycja nie jest urządzeniem wymienionym w § 4 pkt 26 cyt. planu. Nie sposób bowiem uznać, że lokalizacja takiego przedsięwzięcia na terenie (o symbolu [...]), którego podstawowym przeznaczeniem są zakłady produkcyjne, działalność usługowa, rzemieślnicza, a także bazy, składy i magazyny oraz handel, hurtownie i gastronomia z urządzeniami towarzyszącymi powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności, przy uwzględnieniu, że przewidywany obszar występowania pól elekromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 znajduje się w strefie niedostępnej dla ludzi, bo na wysokości ponad 90 m npt., przy maksymalnej wysokości zabudowy w promieniu 300 m poniżej 20 m. W opisie do projektu zagospodarowania działki wskazano ponadto, że inwestycja planowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie Bazy Przedsiębiorstwa Komunalnego w [...] (strona zachodnia), od wschodu torowiska bocznicy kolejowej Elektrowni [...] S.A., a dalej pól uprawnych i lasów. Podobnie od strony południowej i północnej znajduje się zabudowa przemysłowa, pola uprawne i lasy. Ustawodawca miejscowy nie zawarł przy tym zakazu lokalizowania tego typu inwestycji na omawianym terenie. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania oceny, czy stanowisko Starosty [...] w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia naruszało prawo, a jeżeli tak to, czy jest to naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. NSA zaznaczył przy tym, że kontrolowana decyzja zapadła pod rządami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Wskazać należy zatem, iż stosownie do art. 46 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, obowiązującym w dniu wydania pozwolenia budowlanego, realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie było bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli mogło ono znacząco oddziaływać na ten obszar była dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo ochrony środowiska wskazywał zaś, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2. Natomiast z ust. 2 wynikało, że obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 stwierdzał, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Właściwy organ uwzględniał łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydawał również, jeżeli nie stwierdził potrzeby sporządzenia raportu. W art. 46 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca stwierdzał, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadzane było jednokrotnie. W ocenie Sądu, Starosta prawidłowo uznał, że sporna inwestycja nie była inwestycją wymienioną w art. 46 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, to jest mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Do dokonania takiej oceny organ architektoniczno – budowlany był uprawniony. Stanowisko to zostało oparte nie tylko na opinii przedstawionej przez inwestora, ale również na przepisach cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Szczególnego podkreślenia wymaga, iż opinia biegłej w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko mgr M. M. została wykonana w oparciu o dane przedstawione przez inwestora. W opinii biegła poddała analizie trzy (pojedyncze anteny) układy antenowe, przedstawiając szczegółowe parametry każdego z nich z uwzględnieniem częstotliwości, maksymalnej zastępczej mocy promieniowania, ilości pięter x ilość jednostek w piętrze, polaryzację, charakterystykę promieniowani, azymuty, wypadkowy zysk energetyczny, wysokość środka elektrycznego oraz równoważną moc promieniowania izotopowo oraz przedstawiła prezentacje graficzną. W oparciu o przedstawione szczegółowo dane wyeliminowała przesłanki wymienione w: § 3 pkt 8 lit b i f cyt. rozporządzenia dla układu antenowego UKF1; a § 3 pkt 8 lit a i e cyt. rozporządzenia dla układu antenowego UKF2 oraz § 2 pkt 7, lit c i § 3 pkt 8 lit g dla układu antenowego DVB-T, potwierdzając powyższe ustalenia we wnioskach, podkreślając, że dla żadnego z wymienionych regulacji , na żadnym z podanych azymutów nie zostały spełnione przesłanki miejsc dostępnych dla ludzi w podanych, w ww. przepisach odległościach od ośrodka elektrycznego anteny wzdłuż głównej wiązki promieniowania anteny. Wnioski opinii potwierdzają załączniki graficzne. W oparciu o powyższe, uzasadnione było stanowisko Starosty i uprawniona samodzielna ocena w tym zakresie, że w odniesieniu do planowanej inwestycji nie zachodzi konieczność sporządzenia, ani obligatoryjnie, ani opcjonalnie, raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, skoro – przy podanych i zbadanych konfiguracjach - nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując na koniec oceny, czy w postepowaniu zwyczajnym nie doszło do rażącego naruszenia § 4 i § 5 pkt 1 lit b cyt. rozporządzenia Sąd wyjaśnia, że z § 4 rozporządzenia wynika, iż sumuje się parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych. W powołanym przepisie chodzi zatem wyłącznie o sytuację, w której bądź to na istniejącej już wieży antenowej inwestor posiadał bądź planował montaż nowych układów antenowych tego samego rodzaju o parametrach tego samego rodzaju, czy też istniałyby już wieże antenowe z układami antenowymi tego samego rodzaju o parametrach tego samego rodzaju na terenie jednego zakładu inwestora inne niż ta objęta zamiarem inwestycyjnym. Z akt sprawy, a w szczególności opisu do projektu zagospodarowania działki [...] - stanowiących integralną część zatwierdzonej kontrolowaną decyzją dokumentacji - nie wynika również, aby analizowana inwestycja była powiązana z innymi przedsięwzięciami znajdującymi się na terenach nieruchomości sąsiednich, o których mowa w § 5 pkt 1 lit. b cyt. rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.