I SA/Wa 121/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopda 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2008 r. do Wojewody v wpłynął wniosek A. L. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], na terenie obecnej [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie [...] miesięcy od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2011 r. A. L. wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na potrzebę zgromadzenia dodatkowej dokumentacji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie, informując jednocześnie, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). W dniu [...] czerwca 2012 r. A. L. zmarła. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 2012 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej nabył jej syn J. L. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. J. L. wystąpił do Wojewody [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania oraz o podjęcie zawieszonego postępowania. W dniu [...] października 2014 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Na powyższe postanowienie strona w dniu [...] października 2014 r. złożyła zażalenie. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopda 2014 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Dla zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: a) wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, b) żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, c) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Z treści tego przepisu wynika zatem, że jeżeli zachodzą powyższe przesłanki organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. W przedmiotowej sprawie, podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był art. 98 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 k.p.a. Procedura ta wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z uwagi na nie dotrzymanie ww. trzyletniego terminu, który dla strony upłynął w dniu [...] sierpnia 2014 r., pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. J. L. wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W ocenie organu wniosek taki nie mógł być jednak uwzględniony z uwagi na fakt, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym (przedawniającym) – co oznacza, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna, a termin taki nie może zostać przywrócony. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. L., wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącego organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art, 98 § 2 k.p.a. , gdyż termin taki może podlegać przywróceniu. Skarżący powołując się na doktrynę prawniczą wskazał, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez strony postępowania. Instytucji tej nie można stosować do terminów materialnoprawnych, ma bowiem wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych. Mając na uwadze powyższe, skarżący nie zgodził się z przyjętym przez organ sposobem rozróżnienia terminów na terminy zawite oraz terminy prekluzyjne, które zdaniem organu są terminami przedawniającymi. Zdaniem skarżącego przepis art. 98 § 2 k.p.a jest przepisem określającym termin na dokonanie czynności procesowej, polegającej na złożeniu wniosku o podjęcie postępowania (terminem procesowym). Brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, która potwierdzałaby stanowisko organu, że termin na dokonanie czynności procesowej, określonej w tym przepisie, nie jest terminem, który może zostać przywrócony. Skarżący wskazał również, że z zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa wynika przede wszystkim wymaganie praworządnego i sprawiedliwego postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Stosowanie prawa procesowego nic może jednak wypaczać samej idei rzetelnego procesu i nic powinno być ono instrumentalnie wykorzystywane w celu pozbycia się spraw. Wszelkie wątpliwości dotyczące oceny materiału dowodowego w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy rozstrzygać na korzyść obywatela (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.01.1988 roku m SA 964/87 ONSA 1989 nr 1 poz. 5), tym samym dla obywatela nie powinny być ważne spory doktryny co do charakteru terminu mające charakter akademickich dyskusji, często całkowicie dla niego niezrozumiałych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. § 2 powołanego przepisu stanowi natomiast, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Co istotne, zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12, LEX nr 1240225). Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone na żądanie strony postępowanie, jeżeli zwróci się o to strona. Z przepisu art. 98 § 2 k.p.a. wynika, że z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a nie tylko ta, na której żądanie postępowanie zostało zawieszone. Przyjmuje się, że przypadku upływu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. organ powinien stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane, i wydać decyzję o umorzeniu sprawy. Należy wskazać, że ww. sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie. Z wnioskiem o pojęcie zawieszonego postępowania strona skarżąca wystąpiła dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (organ nie wydał nie jeszcze decyzji o umorzeniu sprawy). Rozpoznając sprawę organy obu instancji odmówiły przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie, uzasadniając to tym, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym i jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po upływie tego terminu staje się bezskuteczna. Ponadto termin prekluzyjny jest terminem nieprzywracalnym, co oznacza, że nie ma możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania. Ze stanowiskiem takim strona skarżąca się nie zgodziła. Powyższe oznacza zatem, że istota sporu, która wystąpiła w analizowanej sprawie, sprowadza się do oceny charakteru terminu określonego w przepisie art. 98 § 2 k.p.a., gdyż od tego zależy, czy ulega on przywróceniu w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Aby móc to ocenić przede wszystkim wskazać należy, że podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś podstawowym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego, w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Wśród terminów procesowych można wyróżnić m.in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie. Na gruncie procedury administracyjnej daje się zauważyć zasada, według której terminy kierowane do stron i uczestników postępowania mają charakter prekluzyjny w tym znaczeniu, że uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony lub uczestnika. Skutków takich nie wywołują natomiast terminy procesowe dla czynności organu. Służą zapewnieniu sprawności postępowania, stąd są określane jako terminy porządkowe lub instrukcyjne. Uchybienie tym terminom nie powoduje bezskuteczności czynności procesowej organu, co jednak nie oznacza, że nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Terminy porządkowe lub instrukcyjne należą zatem niewątpliwie do tej samej kategorii, tj. terminów procesowych. Nie ma wobec tego podstaw do przeciwstawiania terminów procesowych terminom porządkowym, ze względu na różne skutki niezachowania tych terminów. Biorąc pod uwagę te właśnie skutki można natomiast mówić o terminach procesowych zwykłych (porządkowych, instrukcyjnych dylatoryjnych) i terminach procesowych zawitych: prekluzyjnych, peremptoryjnych i przedawniających (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt II GPS 3/12; www.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z treści art. 98 § 2 k.p.a., niezłożenie w terminie trzech lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie, skutkuje uznaniem żądania wszczęcia tego postępowania za wycofane. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, termin określony w ww. przepisie ma charakter prekluzyjny, bowiem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. Nie ma przy tym znaczenia, na co wskazuje skarżący, że organ nie wydał jeszcze decyzji o umorzeniu postępowania. Jak już wskazano powyżej, prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, iż strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie ww. 3-letniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 56/13; www.nsa.gov.pl). Dlatego też zarzut skarżącego dotyczący złej wykładni akt 98 k.p.a jak również naruszenia przepisu art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) w zw. z art. 58 k.p.a. nie może być skuteczny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.