II SA/Wa 466/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania J. K. od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] J. K. raportem z dnia [...] października 2013 r. zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. w związku z "nabyciem uprawnień emerytalnych 30 lat służby". Jednocześnie wystąpił o skierowanie na komisję lekarską w celu ustalenia aktualnego stanu zdrowia. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 3 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił J. K. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. Powyższy rozkaz personalny został doręczony stronie w dniu 8 listopada 2013 r. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. J. K., na podstawie art. 111 k.p.a., zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] o uzupełnienie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. "(...) poprzez zmianę w przedmiocie pouczenia odnośnie wykonania ww. rozkazu oraz rozstrzygnięcia co do zajmowanego stanowiska, które należy dostosować do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1278/13. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 111 § 1 i § 1b k.p.a., odmówił uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 7 grudnia 2013 r. Niezależnie od powyższego, J. K. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu zakwestionował wydane rozstrzygnięcie o zwolnieniu go ze służby w Policji. Wskazał, iż nieprawidłowo określono zajmowane przez niego stanowisko, co stanowi naruszenie prawa i uchylanie się organu od wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1278/13. Nadto stwierdził, iż Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] – [...] P. B. – podlegał w niniejszej sprawie obligatoryjnemu wyłączeniu, bowiem w wyniku złożonego przez stronę zawiadomienia toczy się aktualnie śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez wyżej wymienionego. Wskazał również, że organ I instancji naruszył w postępowaniu zasadę obiektywizmu i bezstronności, nie zapewnił stronie udziału w postępowaniu, uniemożliwił wypowiedzenie się co do przyczyn zwolnienia ze służby, które w świetle obiektywnego badania mogły uczynić to postępowanie bezprzedmiotowym. Nadto odwołujący się wskazał, iż w decyzji o zwolnieniu ze służby pouczono go o możliwości wniesienia odwołania, co oznacza, że decyzja jest nieprawomocna. Jednak w związku z powyższym nie wie jaki jest jego status - czy nadal jest policjantem - i jakie ciążą na nim obowiązki. Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant Główny Policji wskazał, iż stosownie do art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2). Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma samodzielnego bytu i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa więc początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Złożenie tego typu wniosku wstrzymuje zatem - określony w art. 129 § 2 k.p.a. - termin do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie, zgłoszenie przez skarżącego żądania uzupełnienia rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., przesunęło początek liczenia terminu do wniesienia odwołania od tego rozkazu na dzień doręczenia postanowienia ww. organu nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W postanowieniu tym zawarto prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania z uwzględnieniem treści art. 111 § 2 k.p.a. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a więc jest niedopuszczalne, jeśli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną. W przedmiotowej sprawie termin do wniesienia środka zaskarżenia w dniu złożenia przez stronę odwołania od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nie rozpoczął jeszcze biegu z uwagi na złożenie przez stronę wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o uzupełnienie - na podstawie art. 111 k.p.a. - ww. rozkazu o wskazane elementy. Zatem wniesione w przedmiotowej sprawie odwołanie - jako przedwczesne - jest niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. J. K. wniósł o jego uchylenie jako rażąco naruszającego prawo i niezgodnego ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu wskazał, iż błędne jest stanowisko organu, że skarżący złożył wniosek o uzupełnienie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Wniosek ten nie spełniał bowiem kryteriów określonych w art. 111 § 1 k.p.a., co oznaczało, że był bezprzedmiotowy. O tym, czy pismo jest wnioskiem o uzupełnienie decyzji, czy innym pismem procesowym, decyduje nie nazwa pisma nadana mu przez skarżącego, lecz jego treść. Wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. był skonstruowany w formie pytań. Organ I instancji posiadający doświadczenie, dysponujący wyspecjalizowaną komórką kadrową, wydający wiele tego typu aktów administracyjnych, miał obowiązek jego właściwej weryfikacji pomimo błędnego nazwania go przez skarżącego. Natomiast w przypadku wątpliwości, organ miał obowiązek zwrócić się do skarżącego z zapytaniem czego się domaga i w jakim trybie. Skoro organ I instancji takich wątpliwości nie powziął, powinien zinterpretować wniosek zgodnie z jego treścią (zgodnie z prawem). Treść wniosku wskazywała, że jego załatwienie było możliwe w trybie sprostowania rozkazu personalnego, wyjaśnienia jego treści (art. 113 k.p.a.) lub rozpatrzenia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. W ocenie skarżącego, niedopuszczalne było wydanie przez Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Tym samym niedopuszczalne było "odroczenie" terminu do wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego. Zdaniem skarżącego, odwołanie z dnia [...] listopada 2013 r. zostało wniesione w terminie i wywołało skutki nim objęte. Potwierdził to zresztą organ I instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. [...]. Skarżący wskazał również, iż nawet gdyby uznać, że w dniu [...] listopada 2013 r. złożył on wniosek o uzupełnienie a nie sprostowanie ww. rozkazu personalnego, to brak jest podstaw do uznania, że termin do wniesienia środka odwoławczego podlegał wstrzymaniu. Jak wskazał sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przepis art. 111 § 2 k.p.a. nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu do złożenia środka odwoławczego, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie. Przepis art. 111 § 2 k.p.a. nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, bowiem nie wyłącza ich zastosowania na rzecz innej regulacji. Z powyższego wynika, że wcześniejsze wniesienie odwołania winno skutkować jego merytorycznym rozpoznaniem. Skarżący podkreślił, iż odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r., doręczonego mu w dniu 8 listopada 2013 r., zostało złożone w ustawowym terminie o czym świadczy data pokwitowania i data stempla pocztowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nie narusza prawa. Wydając powyższe postanowienie na zasadzie art. 134 k.p.a. organ II instancji stwierdził, iż odwołanie J. K. z dnia [...] listopada 2013 r. od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. jest niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione przed rozpoczęciem terminu do jego wniesienia. Stanowisko organu, zdaniem Sądu, jest prawidłowe. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia. Z kolei przepis art. 111 § 1 k.p.a. stanowi, iż strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu wadliwości nieistotnych decyzji w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia. Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 825/06, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1089/14, publ. LEX nr 1467708, w którym wyrażono analogiczny pogląd odnośnie terminu do wniesienia skargi do sądu). Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący wystąpił do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...], na podstawie art. 111 k.p.a., o uzupełnienie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w określonym zakresie. Treść żądania wniosku jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Brak jest zatem podstaw do uznania, że organ niewłaściwie zakwalifikował podanie skarżącego jako wniosek o uzupełnienie decyzji w rozumieniu art. 111 § 1 k.p.a. Odrębną kwestią pozostaje natomiast sama zasadność wniosku, którą organ zobligowany był ocenić w świetle ww. przepisu, a następnie wydać postanowienie o uzupełnieniu decyzji bądź odmowie jej uzupełnienia. Na organie spoczywa bowiem obowiązek rozpatrzenia wniosku strony, także w sytuacji braku podstaw do jego pozytywnego załatwienia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...], powołując w podstawie prawnej art. 111 § 1 i § 1b k.p.a., odmówił uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. W postanowieniu zawarte zostało nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 grudnia 2013 r. Niezależnie od powyższego, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Skoro zatem odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji zostało wniesione przed dniem doręczenia skarżącemu postanowienia tegoż organu nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie uzupełnienia ww. rozkazu personalnego (co miało miejsce w dniu 7 grudnia 2013 r.), to oznacza, że wniesione zostało przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Odwołanie wniesione przed rozpoczęciem terminu do jego wniesienia jest przedwczesne i jako takie - niedopuszczalne. Z tego względu Komendant Główny Policji prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i orzekł zaskarżonym postanowieniem o niedopuszczalności odwołania. Rozpoznanie odwołania w przedstawionej sytuacji stanowiłoby rażące naruszenie przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zaznaczenia przy tym wymaga, że wystąpienie którejś z przesłanek niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w drodze postanowienia. Treść art. 134 k.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje bowiem na związany charakter rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, iż w okolicznościach niniejszej sprawy niedopuszczalne było "odroczenie" terminu do wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego. Konsekwencją zgłoszenia przez skarżącego żądania uzupełnienia tego rozkazu, było przesunięcie liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, co wprost wynika z treści art. 111 § 2 k.p.a. Motywując zaskarżone postanowienie, na co zwrócił uwagę skarżący, organ odwoławczy zawarł również stwierdzenie, iż "przepis art. 111 § 2 k.p.a. nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu do złożenia środka odwoławczego, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie (...)". Jakkolwiek jest to pewna niekonsekwencja ze strony organu w świetle pozostałej argumentacji zawartej w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, to jednak nie można jej rozpatrywać w kategorii naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., obligowałoby Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Konkludując Sąd stwierdza, iż Komendant Główny Policji prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania z dnia [...] listopada 2013 r. od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. - jako złożonego przedwcześnie. Sąd nie stwierdził w działaniach organu odwoławczego uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Końcowo Sąd zauważa, iż przedwczesne wniesienie przez skarżącego odwołania nie uniemożliwiło mu wniesienia odwołania ponownie, w ustawowym terminie. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., zgodnie z prawidłowym pouczeniem zawartym w postanowieniu Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego z dnia [...] października 2013 r., które było przedmiotem merytorycznego postępowania przed Komendantem Głównym Policji jako organem II instancji (sprawa o sygn. akt II SA/Wa 464/14). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.