II OSK 9/16

Dnia 7 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 63/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. M. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 63/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2014 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...]– na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165, poz. 987) – pozwolił T. S.-K. i M. K. na montaż zewnętrznych rolet antywłamaniowych (wykonanych z aluminium, w kolorze złamanej bieli) w dwóch oknach wychodzących na taras (od strony ul. J.) budynku przy ul. K. [...] w Warszawie, określając termin ważności pozwolenia na [...] września 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że budynek przy ul. [...] [...] w Warszawie położony jest na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego "Kolonii S.", wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A-1536 decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Stwierdził, iż montaż zewnętrznych rolet antywłamaniowych nie wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe elewacji, a tym samym omawianego budynku i chronionego zespołu budowlanego, realizacja planowanego zamierzenia jest zatem dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. terminu ważności pozwolenia, wyznaczył termin ważności pozwolenia do dnia [...] stycznia 2014 r., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Stołeczny Konserwator Zabytków zasadnie uznał, że zamierzenie polegające na montażu antywłamaniowych rolet w dwóch oknach budynku, stanowiącego element zabytkowego zespołu budowlanego, nie wpłynie na obniżenie wartości zabytkowych omawianego obiektu, nie wpłynie także na obniżenie wartości elementów wystroju architektonicznego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że argumenty w nim przytoczone są nietrafne. Podkreślił, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję na wniosek osoby uprawnionej do dysponowania nieruchomością w zakresie wnioskowanych prac. Wskazał, że wnioskodawcy posiadają udział we współwłasności przedmiotowego budynku, a zatem mają legitymację do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na prace planowane w tym budynku, niezależnie od kwestii, czy zakres prac dotyczy części wspólnej tej nieruchomości. Dodatkowo wyjaśnił, że w omawianym budynku jest mniej niż siedem lokali mieszkalnych, co powoduje, że do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W przypadku, gdy – tak jak w omawianej sytuacji – nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego stanowi współwłasność, nie jest wymagana do wniosku zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast współwłaściciele są stronami prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podniósł też, że słusznie Stołeczny Konserwator Zabytków nie rozważał kwestii niedotyczących jego właściwości rzeczowej, takich jak: bezpieczeństwo pożarowe, właściwa wentylacja czy też doświetlenie klatki schodowej. Organ ochrony zabytków nie jest także uprawniony do oceniania motywów podjęcia planowanej inwestycji, ani też potrzeby realizacji działań wskazanych we wniosku. J. M.wniósł skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 145/14, po rozpoznaniu ww. skargi uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że decyzja ta została wydana po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. M., przy czym w aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się dokumenty wskazujące na przysługujące J. M. prawo współwłasności nieruchomości przy ul. [...] [...], wynikające z prawa własności lokalu nr [...] znajdującego się w tym budynku. Tymczasem w trakcie postępowania sądowego zainicjowanego skargą J. M., wpłynęło do Sądu pismo E. M., w którym wymieniona oświadczyła, iż jest współwłaścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...][...] w Warszawie. Do pisma załączyła kserokopię wypisu z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2013 r., Rep. A nr [...]– umowy darowizny, na mocy której W. M., tj. właściciel lokalu mieszkalnego nr [...], darował swojej żonie E. M. udział wynoszący [...] prawa własności ww. lokalu mieszkalnego. Jak wynika ponadto z treści przedłożonego aktu notarialnego W. M. nabył lokal nr [...] na podstawie umowy zamiany w dniu [...] listopada 2013 r., Rep. A nr [...]. Sąd wskazał, że interes prawny J. M. uprawniający go do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia konserwatorskiego (z wniosku m.in. T. S.-K.) wynikał z przysługującego mu tytułu prawnego do nieruchomości objętej postępowaniem (a będącej we współwłasności kilku osób). Z dokumentów pozostających w dyspozycji Sądu wynika zaś, iż mogło dojść do utraty tytułu prawnego do ww. nieruchomości, a okoliczność ta mogła mieć miejsce przed wydaniem zaskarżonego w sprawie orzeczenia. Zdaniem Sądu zachodzą więc wątpliwości co do posiadania interesu prawnego przez J. M. w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji. Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania – art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem w toku postępowania nie zweryfikował w żaden sposób tego, czy stan prawny nieruchomości przy ul. [...] wynikający z akt sprawy jest zgodny z rzeczywistością, a w konsekwencji, czy krąg stron postępowania jest nadal aktualny i czy nie uległ zmianie. Jak wskazał Sąd, ponownie orzekając w sprawie organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany będzie do ustalenia, czy J. M. posiada interes prawny w sprawie. Ustalenie przez organ, że podmiot wnoszący odwołanie po wniesieniu odwołania, ale przed wydaniem decyzji ostatecznej utracił legitymację do dokonania tej czynności, a jednocześnie odwołanie jego nie zostało podtrzymane przez następców prawnych, powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia wydanego przez ten organ. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z odwołaniem J. M. od decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r., podtrzymanym przez następcę prawnego E. M. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 145/14, pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r. wezwał J. M., reprezentowanego przez E. M., do przesłania dokumentu poświadczającego aktualny stan prawny lokalu mieszkalnego nr [...], stanowiącego odrębną nieruchomość w budynku przy ul. [...] w Warszawie oraz do wyjaśnienia, z czego obecnie wywodzi prawo do bycia stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem T. S.-K. i M. K. J. M. w odpowiedzi na ww. wezwanie przekazał akt notarialny nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz wypis z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (KW nr [...]). Z dokumentów tych wynika, iż od listopada 2013 r. jedynymi właścicielami lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] są W.i E. M. Jednocześnie E. M. pismem z dnia 28 września 2014 r. złożyła oświadczenie, iż jako następca prawny J. M., wraz z mężem W. M., chcą wstąpić w prawa strony w niniejszym postępowaniu oraz potwierdziła czynności dokonane przez J. M. w sprawie do dnia zmiany własności lokalu na podstawie ww. aktu notarialnego. Organ odwoławczy wskazał, że pod pismem tym podpisała się jedynie E. M., jednak nie wezwał W. M. do złożenia podpisu pod ww. oświadczeniem, bowiem postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania J. M. winno zostać umorzone z innych przyczyn. Zdaniem organu podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, iż na dzień rozpatrywania odwołania przez organ drugiej instancji zaskarżona decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków straciła ważność, zatem nie jest już w obrocie prawnym. Organ wskazał, że w myśl § 17 pkt 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 987), pozwolenie na zmianę przeznaczenia lub sposobu korzystania z zabytku zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia, stosownie zaś do § 29 pozwolenia wydane na podstawie rozporządzenia zachowują ważność do końca okresu, na który zostały wydane. Jak wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w zaskarżonej decyzji Stołeczny Konserwator Zabytków wyznaczył termin ważności pozwolenia do dnia 30 września 2013 r., a zatem po tym dniu decyzja przestała funkcjonować w obrocie prawnym. Zdaniem organu odwoławczego konieczne jest więc umorzenie postępowania odwoławczego, bowiem bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie odwołania od orzeczenia, które straciło ważność. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 października 2014 r. złożył J.M. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ odwoławczy naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeśli zważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 145/14, dokonał oceny prawnej i wskazał, że organ nie zweryfikował w żaden sposób tego, czy stan prawny nieruchomości przy ul. [...] wynikający z akt sprawy jest zgodny z rzeczywistością, a w konsekwencji, czy krąg stron postępowania jest nadal aktualny i czy nie uległ zmianie. Organ odwoławczy zobowiązany został do ustalenia, czy J. M. posiada interes prawny w sprawie. Natomiast ustalenie, że podmiot wnoszący odwołanie po wniesieniu odwołania, ale przed wydaniem decyzji ostatecznej utracił legitymację do dokonania tej czynności, a jednocześnie odwołanie jego nie zostało podtrzymane przez następców prawnych, miało znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ. Po takich wytycznych i ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 145/14, wezwał J. M. pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r., do przesłania dokumentu poświadczającego aktualny stan prawny lokalu mieszkalnego nr [...], stanowiącego odrębną nieruchomość w budynku przy ul. [...] w Warszawie oraz do wyjaśnienia, z czego obecnie wywodzi prawo do bycia stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem T. S.-K. i M. K.. J. M. w odpowiedzi, przekazał akt notarialny nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz wypis z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (KW nr [...]). Z dokumentów tych wynikało, iż od listopada 2013 r. jedynymi właścicielami lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] są W. i E. M. Całkowicie wadliwe było twierdzenie organu odwoławczego, że na dzień rozpatrywania przez niego odwołania, zaskarżona decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków straciła ważność i nie jest już w obrocie prawnym. Poza tym okoliczność ta z pewnością nie stanowiłaby podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, a całego postępowania w sprawie. Twierdzenie takie jest tym bardziej zaskakujące, że w poprzednio wydanej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając, po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ważności pozwolenia, wyznaczył termin ważności pozwolenia do dnia [...] stycznia 2014 r., w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że organ II instancji działając w trybie odwoławczym, będąc jednocześnie stosownie do zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., organem merytorycznie rozpatrującym sprawę, posiada kompetencje do zweryfikowania prawidłowości decyzji, która jest prawem przewidzianą zgodą na określone działanie, także wówczas gdy organ I instancji zgody tej udzielił w terminie, który w dacie orzekania przez organ II instancji wyekspirował. Istnieje wówczas możliwość ponownego określenia tego terminu przez organ li instancji. Podtrzymanie odwołania J. M. przez jego następców prawnych – W. i E. M., zobowiązywało organ do merytorycznego rozpatrzenia odwołania W. i E. M. – nowych stron postępowania – od decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. Skoro organ uchylił się od tego obowiązku i naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego z przyczyn, na które organ się powoływał, to tym samym zaskarżoną decyzję należało uchylić. W kolejnym postępowaniu odwoławczym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobowiązany będzie do rozpatrzenia ww. odwołania, po ewentualnym wezwaniu do usunięcia braków w piśmie E. M. z dnia 28 września 2014 r., będącym potwierdzeniem czynności dokonanych przez J. M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że niezależnie od uwzględnienia przez organ nowych okoliczności prawnych sprawy, które nie były wcześniej uwzględnione w podstawie prawnej decyzji organu, organ te miałby być w pełnym zakresie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, 2. art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., a także w zw. z art. 35 ust. 5 u.o.z. i art. 30 § 4 k.p.a., a ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na pominięcie, że podmiot, który wniósł skargę nie posiada interesu prawnego do udziału w postępowaniu, a także brak uwzględnienia, że organ ustalił i stwierdził brak tego interesu w zaskarżonej decyzji, w wyniku czego Sąd pominął konieczność zastosowania obligatoryjnej podstawy odrzucenia skargi; II. naruszenie prawa materialnego w postaci: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 19 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165, poz. 987), wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię § 19 ust. 1 pkt 5 skutkującą wadliwą oceną Sądu zastosowania tego przepisu przez organ, polegającą na przyjęciu, że upływ terminu ważności, o którym mowa w powołanym przepisie, nie powoduje wyłączenia tej decyzji z obiegu prawnego. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenia w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasadny. Nie można podzielić stanowiska Sądu o niewykonaniu oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 145/15. Zasadniczym elementem tej oceny prawnej było ustalenie czy J. M. jest stroną w postępowaniu w sprawie montażu zewnętrznych rolet antywłamaniowych w dwóch oknach wychodzących na taras (od strony ul. [...]) budynku przy ul. [...]w Warszawie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że J. M. nie ma prawa do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Ustalenie prawa do lokalu lub braku tego prawa nie wyczerpuje przesłanki przyznania jednostce statusu strony. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznanie jednostce statusu strony jest obwarowane przesłanką posiadania interesu prawnego. Interes prawny to uprawnienie przyznane na mocy przepisu prawa materialnego, które daje jednostce prawo do domagania się ochrony na drodze prawa. Z tytułu prawa własności przysługuje prawo do ochrony gdy dochodzi do ingerencji w części wspólne budynku. Wykonanie zewnętrznych rolet antywłamaniowych w dwóch oknach wychodzących na taras nie ingeruje w prawo własności w części wspólne budynku. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z twierdzenia, że rolety mają być zamontowane na oknach, które należą do części wspólnej. Do części wspólnej należy zaliczyć części konstrukcyjne budynku, prowadzące do istotnych zmian, a do takich nie należy zamontowanie rolet. Zaskarżona do sądu decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego pomimo błędnego uzasadnienia nie narusza przepisów prawa, a na taki się powołuje, uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wylicza podstawy prawne w art. 145 § 1 uwzględnienia skargi na decyzję. Jedynie takie naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego daje podstawy do zastosowania środków prawnych wobec decyzji, które uzasadniają zmianę treści uprawnienia lub obowiązku strony postępowania. Brak zatem podstaw prawnych do zmiany treści rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej decyzji nie uzasadnia zastosowania środka prawnego w celu wydania decyzji tożsamej treści. Nie można podzielić stanowiska w sprawie, że z uwagi na to, że decyzja Stołecznego Konserwatora Zabytków straciła ważność to była podstawa do umorzenia całego postępowania w sprawie. Takie ogólne stanowisko bez uwzględnienia wykonania uprawnienia przez stronę, której ono zostało przyznane nie jest do zaaprobowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.