I SA/Wa 2539/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2012 r. nr [....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 1999 r. nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: A. K. wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. wystąpił o wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 1999 r. w sprawie ustanowienia na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m² ozn. jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] położonego w W. przy ul. [....] na rzecz G. S. w [...] części, A. F. w [...] części oraz R. S. w [....] części – wszyscy niepodzielnie. Wnioskodawca podniósł, że w wyniku błędnych decyzji pozbawiony został prawa do wykupu lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. [....] w W., w którym mieszka wraz z rodziną od [... r. Pomimo przeznaczenia przez Gminę W. do sprzedaży lokali w opisanym budynku, ze względu na roszczenia, odmówiono mu możliwości wykupu na własność lokalu jak to uczynili inni lokatorzy. W sprawie jest wiele niejasności będących naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówiło wszczęcia przedmiotowego postępowania uznając, że A. K. nie posiada przymiotu strony postępowania, gdyż nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją oraz nie posiadał i nie posiada tytułu prawnorzeczowego do gruntu, o którym decyzja ta rozstrzyga. Wysuwane przez wnioskodawcę roszczenia o przeniesienie prawa do gruntu w związku z ewentualnymi uprawnieniami do lokalu mieszalnego stanowią jedynie o interesie faktycznym. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A. K., podnosząc, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi bowiem inne co do istoty postępowanie niż to, w którym decyduje się o prawach i obowiązkach stron. Jest to zatem nowa sprawa i krąg uczestniczących w niej stron powinien być ustalony od nowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], ponownie rozpoznając sprawę, uznało zasadność własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Organ zważył, że wnioskodawca powinien wskazać swój interes prawny w sprawie o zniesienie dotychczasowej decyzji. Obowiązany jest zatem wykazać, iż posiada legitymację strony, a to oznacza konieczność wykazania, że jego prawa jako strony postępowania administracyjnego wynikają z przepisów prawa materialnego, tzn. z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). A. K. nie wykazał natomiast posiadania interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 1999 r. Wskazana bowiem przez wnioskodawcę okoliczność, tj. ewentualne nabycie praw do gruntu w związku z wykupieniem najmowanego lokalu jako zdarzenie przyszłe nie stanowi o interesie prawnym wnioskodawcy. A. K. posiada co prawda interes faktyczny w "zwalczaniu" kwestionowanej decyzji, nie posiada jednak legitymacji do bycia stroną postępowania stosownie do treści ar. 28 kpa, gdyż decyzja Prezydenta nie dotyczy wprost jego praw i obowiązków. Zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Jednocześnie organ wskazał na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1082/09 zgodnie z którym fakt uznania przez organ, iż strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania powoduje wydanie decyzji o odnowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania, jednak nie oznacza, iż ma on obowiązek szczegółowej analizy i uzasadnienia braku wystąpienia każdej z tych przesłanek w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania na wniosek. W konsekwencji przedstawionego stanowiska organ postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia opisanego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. K., kwestionując stanowisko organu o nieposiadaniu przez niego przymiotu strony. W uzasadnieniu skargi wskazał, że gdyby Kolegium uzasadniając, iż skarżący nie jest stroną postępowania (art. 28 kpa) użyło tych samych podstaw prawnych wobec osób, którym zwrócono nieruchomości w budynku położonym przy ul. [...] okazałoby się, że i oni nie są stroną w sprawie. Stosownie natomiast do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, a zatem z chwilą zawarcia umowy notarialnej zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości (art. 597 § 1 w zw. z art. 157 § 2 Kc) nabywca ma interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej tej nieruchomości. Wobec czego organ administracji, któremu treść tej umowy była znana gdyż zrezygnował z prawa pierwokupu, miał obowiązek traktować nabywcę jako stronę w rozumieniu art. 10 § 1 kpa. Dodatkowo skarżący przytoczył treść art. 509 § 2 Kc oraz art. 29 pkt a dekretu z dnia 21.12.1946 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu wskazując, że - jak z powyższego wynika - nabycie nieruchomości przy [...] nie jest ważne. A. K. podniósł ponadto na akt nieważności aktu notarialnego nr [...], mocą którego A. Z. nie posiadając pełnomocnictwa E. S. nabył na jego rzecz [...] nieruchomości. Pomijając w/w były Prezydent W. P. P. oddał całą nieruchomość spadkobiercom E. S. Przy czym do aktu notarialnego dołączone jest zezwolenie organu finansowego na przepisanie praw własności oraz na sprzedaż. Zezwolenie to jest ważne do dnia [...] r. natomiast sprzedaż drugiej części [...] nieruchomości nastąpiła [...] lata później po terminie udzielonego zezwolenia. Dotyczy to aktu notarialnego rep. nr. [...] z dnia [..].02.1956 r. Jednocześnie jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO sygn. akt [..] z dnia [...].02.1999 r. jedynymi przesłankami negatywnego dla byłego właściciela lub jego następców prawnych rozstrzygnięcia mogły być tylko i wyłącznie: niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego lub też brak posiadania nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu lub nie złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w określonym w dekrecie terminie. W aktach sprawy znajduje się pismo z Biura [...] z dnia [...].08.1947 r. wskazujące, że sytuacja budynku frontowego przy ul. [...] nie jest sprzeczna z opracowywanym projektem zagospodarowania przestrzennego W. - budynek frontowy jest przewidziany do odbudowy na stałe, a oficyny do wyburzenia. Zatem skarżący uważa, iż oficyny wewnętrzne nie powinny być zwrócone, gdyż decyzja Prezydium Rady Narodowej [....] z dnia [...].09.1951 r. dotycząca tej części nieruchomości nie była dotknięta kwalifikowaną wadliwością. Przy ocenie legalności decyzji kontrolowanej w trybie przepisów stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru bierze pod uwagę wyłącznie stan prawny i faktyczny z daty wydania badanej decyzji. Żadne zdarzenia prawne i faktyczne zaistniałe po dacie wydania decyzji nie mogą mieć znaczenia dla oceny czy wydana wcześniej decyzja jest dotknięta którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z uwagi na powyższe SKO powinno ograniczyć się do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością. Jest to nie tylko dopuszczalne ale również zgodne z zasadami ogólnymi kodeksu i powinno być regułą działania nadzoru. Zdaniem skarżącego przedstawione okoliczności świadczą jednoznacznie, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej decyzji, a ustanowienie przez Prezydenta W. prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 powołanego dekretu. Z tego względu powinno nastąpić stwierdzenie nieważności tej decyzji. Odmowa przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu mieści się w wachlarzu rozstrzygnięć przewidzianych art. 7 dekretu z dnia 26.10.1945 r. Za przejęcie mienia na rzecz Skarbu Państwa zostało przyznane prawo do odszkodowania. Wbrew argumentom Kolegium także uzasadnienie powołanego orzeczenia mogło stanowić podstawę odmowy wydania pozytywnej decyzji. Wyraźnie w nim bowiem stwierdzono, że znajdujący się na gruncie budynek odbudowany został przez [...]. Nieruchomość nie znajdowała się zatem w użytkowaniu i posiadaniu wnioskodawczyń a jest to jeden z podstawowych warunków ubiegania się o uprawnienie wynikające z art. 7 dekretu. Skarżący zaznaczył, że jego wniosek z dnia [...].07.2012 r. nie został odrzucony przez Prezydenta W., który kierując sprawę do dalszego rozpatrzenia stał się stroną postępowania administracyjnego z urzędu zgodnie z art. 61 § 1 kpa. Zatem stroną postępowania administracyjnego jest urząd, zgodnie z art. 28 kpa i z tego względu, wniosek powinien być rozpatrzony i ponownie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. [...] z dnia [...].09.1999 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne są zgodne z prawem materialnym i procesowym. Istota niniejszej skargi sprowadza się do oceny, czy skarżący A. K. ma przymiot strony w zakresie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu wydanej postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa powinien wynikać dla danej osoby z prawa materialnego, co niejednokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stroną są osoby będące uczestnikami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją . Inne zaś podmioty mogą mieć przymiot strony tylko wówczas, gdy wykażą, że decyzja oddziałuje na ich interes prawny. Interes ten może być wywodzony jedynie z przysługującego zainteresowanemu tytułu prawnorzeczowego, ponieważ tylko taki tytuł prawny może doznawać ograniczeń wskutek omawianej decyzji. Każdy inny tytuł prawny, jak również tylko posiadanie przedmiotu orzekania w żaden sposób nie jest kształtowane przez omawianą decyzję w sferze prawnej, a jedynie w sferze faktycznej. Z przysługiwania zaś interesu faktycznego nie wynika jakiekolwiek prawo, na które omawiana decyzja miałaby oddziaływać. Skarżący A. K. nie legitymuje się takim tytułem. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący skutecznie wykazał, że posiada przymiot strony w oparciu o przepisy wskazanego dekretu z 1945 r. Ponadto skarżącemu nie przysługuje tytułu prawnorzeczowy do zajmowanego lokalu. Nie ulega wątpliwości, że skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do gruntu stanowiącego przedmiot decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 1999 r. Nie wynika także, aby taki tytuł prawny przysługiwał mu obecnie. Przy czym zaznaczyć należy, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to taki interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialne prawa administracyjnego skoro decyzja administracyjna jest ich władczą konkretyzacją. Nie jest zatem dowodem posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie, dążenie do wykupu zajmowanego przez skarżącego lokalu w budynku położonym w W. przy ul. [...]. W związku z powyższym skarżący posiada jedynie interes faktyczny a nie interes prawny, co nie upoważnia go do występowania w postępowaniu o stwierdzenie kwestionowanej decyzji jako strona tego postępowania. Przy czym również okoliczności faktyczne dotyczące korzystania z nieruchomości nie mają znaczenia dla oceny czy stronie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa czy też nie. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że zarówno w postępowaniu administracyjnym jak też w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący nie wykazał się interesem prawem do przedmiotowej działki. Skoro skarżący A. K. nie wykazał istnienia interesu prawnego w zainicjowaniu wnioskowanego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. W. z dnia [...] września 1999 r., to należy uznać, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Jednocześnie Sąd zauważa, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego na gruncie przedmiotowego postępowania są bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.