I OSK 3200/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. i L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1177/14 w sprawie ze skargi H. T. i L. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 roku sygn. akt I OSK 3200/15 oddalił skargę H. T. i L. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2014 roku nr [...] Starosta [...] zwrócił wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka o nr geod. [...] o pow. 0,0096 ha, położoną w S., gmina W., na rzecz byłych właścicieli: H. T. i L. D. Organ I instancji ustalił, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, tj. budowy poszerzenia drogi oraz wjazdu w ulicę wiejską, dlatego nieruchomość należało uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Zdaniem organu wydzielenie i przeznaczenie gruntów pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Przeznaczenie działki nr [...] pod tzw. trójkąt widoczności związane było z budową poszerzenia i budową wjazdu w ulicę wiejską. Skoro zaś droga i wjazd w otoczeniu ww. działki nie zostały wybudowane, to cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Po rozpatrzeniu odwołania Powiatowego Zarządu Dróg w B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 roku uchylił decyzję Starosty w całości i odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ zwrócił uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] we wsi S.. Fakt ten, zdaniem Wojewody, ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, albowiem, gdy wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości przeznaczonej pod drogę, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy nie występują przeszkody uniemożliwiające zwrot nieruchomości pomimo wystąpienia przesłanek materialnych zwrotu określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm., dalej: u.g.n.). Organ, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm., dalej: u.d.p.), wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezsprzecznie, iż działka nr geod. [...] stanowi część drogi publicznej - tzw. trójkąt widoczności. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość leży zatem w pasie drogowym, co stanowi bezwzględną przeszkodę do jej zwrotu. Zwrot przedmiotowej nieruchomości byłby zatem sprzeczny z prawem, gdyż prowadziłby do nabycia przez osobę fizyczną nieruchomości będącej drogą powiatową. Tymczasem drogi publiczne zaliczone zostały do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. W konsekwencji organ II instancji uznał, że roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Końcowo Wojewoda [...] podkreślił, że w przypadku, gdy wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi w chwili orzekania o zwrocie cześć drogi publicznej, i jest to zgodne z celem wywłaszczenia, organ prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany do badania, czy cel wywłaszczenia został w sposób fizyczny zrealizowany. Sam fakt przejęcia nieruchomości pod drogę, zgodnie z uregulowaniami planistycznymi, co potwierdzają w niniejszej sprawie wypis z rejestru gruntów oraz mapa zasadnicza z liniami rozgraniczającymi drogę, jest bezwzględną przeszkodą zwrotu nieruchomości, którą organ jest zobowiązany zbadać w pierwszej kolejności. Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. T. i L. D. Podnieśli, że na wywłaszczonej nieruchomości nie prowadzono żadnych robót, a tzw. trójkąt widoczności jest w tym miejscu zbędny, gdyż droga, do której przylega przedmiotowa działka jest jednokierunkowa. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko organu odwoławczego, że skoro z treści art. 2a u.d.p. wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, to w konsekwencji brak jest też możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom. Zrealizowanie bowiem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - drogi publicznej stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd podkreślił, że art. 2a u.d.p. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.g.n. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w trakcie postępowania, stanowisko zarządcy drogi i dołączony do akt wypis z rejestru gruntów pozwalały na przyjęcie, że działka nr [...] leży w pasie drogowym istniejącej drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] we wsi S. Grunty znajdujące się w pasie drogowym objęte są zaś szczególnym reżimem prawnym. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale nie ulega wątpliwości, że pas drogowy jest integralnie związany z drogą publiczną. W realiach przedmiotowej sprawy w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] zlokalizowany jest tzw. trójkąt widoczności, który w ocenie Sądu zakwalifikować należy jako część drogi publicznej. Tym samym zdaniem Sądu I instancji istniejący w tym rejonie układ komunikacyjny wyklucza możliwość zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako niezwiązanego z istniejącą drogą publiczną. W konsekwencji niedopuszczalnym było, jako uczynił to organ I instancji, orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej. Dlatego też Wojewoda [...] prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie też ograniczył swe ustalenia do kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, a po pozytywnym ustaleniu tej okoliczności odstąpił od oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli H. T. i L. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające jedynie na przyjęciu za organem administracji, bez rozważenia twierdzeń skarżących, kwestionujących wcześniej przyjęte ustalenia. W oparciu o tak sformułowany zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że w aktach sprawy brak jest formalnego ukonstytuowania uwłaszczonej nieruchomości jako drogi publicznej w sposób, w jaki przewidywała to ustawa o drogach publicznych, tj. w formie decyzji administracyjnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał błędnej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz nie zweryfikował okoliczności faktycznych, które przemawiają za tym, iż przedmiotowa działka nie powinna wchodzić w skład drogi publicznej, ponieważ jest zbędna dla korzystania z takiej drogi oraz jej utrzymania w należytym stanie. Tzw. trójkąt bezpieczeństwa znajdujący się w tym miejscu w rzeczywistości nie spełnia swojego celu, ponieważ droga, przy której znajduje się działka nr [...] jest drogą jednokierunkową z dobrą widocznością na skrzyżowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Zarząd Dróg w B., podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku przez WSA w Białymstoku wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., i tylko do tego zarzutu odniesie się Sąd kasacyjny. Jest on całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, w szczególności prawidłowości przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, oraz znaczenia norm prawnych stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Przypomnieć w tym miejscu należy, że z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, to w konsekwencji brak jest też możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom. Zrealizowanie bowiem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To stanowisko nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowane. Zatem nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, słusznie ograniczył swoje ustalenia do kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, a po pozytywnym ustaleniu tej okoliczności odstąpił od oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W tych okolicznościach zbędne było ustalanie czy na będącej przedmiotem żądania zwrotowego nieruchomości wykonano jakiekolwiek prace świadczące o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Istotnym było tylko to, czy nieruchomość o nr [...] (o powierzchni 96 m²) znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej. Ten fakt potwierdzają obejmujące przedmiotową nieruchomość uregulowania planistyczne oraz wypis z rejestru gruntów oraz mapa zasadnicza z liniami rozgraniczającymi drogę z nieruchomościami sąsiednimi. Zatem zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że działka [...] stanowi część drogi publicznej, tzw. trójkąt widoczności. Skarżący kasacyjnie zarzucają, że usytuowanie trójkąta widoczności na działce [...] jest zbędne, ponieważ ulica wiejska łącząca się z drogą powiatową jest jednokierunkowa. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że organy rozpoznające wniosek zwrotowy nie są uprawnione do oceny rozwiązań konstrukcyjnych dotyczących skrzyżowania dróg zastosowanych w decyzji z dnia 10 listopada 1988 r. o lokalizacji inwestycji polegającej na modernizacji drogi wiejskiej wsi S. (w tym do oceny potrzeby zlokalizowania na przedmiotowej działce trójkąta widoczności), która to decyzja stanowiła podstawę do wydania decyzji wywłaszczeniowej przez Naczelnika Miasta i Gminy W. z [...] września 1989 r. Dodać do tego można, że podmiot zarządzający drogą może zmienić organizację ruchu na drodze np. zmienić na niej kierunek ruchu jednostronnego, bądź dopuścić ruch dwustronny. Brak trójkąta widoczności uniemożliwiłby taką zmianę. Skarżący twierdzą także, że tylko oni od wywłaszczenia zajmują się sporną działką. Jak już wyżej wykazano, nie ulega wątpliwości, że działka [...] znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, co uniemożliwia zwrot tej działki. Zatem kwestia realizowania uprawnień właścicielskich na tej nieruchomości i ewentualnego przyzwolenia na korzystanie z niej przez skarżących, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dlatego pominięcie tych ostatnich dwóch kwestii, które to podnieśli skarżący w nieprecyzyjnie sporządzonej skardze - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie miała wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć tu należy, że stosownie do wymogów art. 174 pkt 2 p.p.s.a tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Za niezrozumiałe należy natomiast uznać zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące przejścia własności przedmiotowej nieruchomości ze Skarbu Państwa na rzecz Powiatu [...] i związaną z tym zmianą statusu drogi z wojewódzkiej na powiatową, oraz brakiem "ukonstytuowania uwłaszczonej nieruchomości należącej do skarżących w sposób jaki przewidywała to ustawa o drogach publicznych". Brak argumentacji świadczącej o powiązaniu tych okoliczności z naruszeniem przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwia odniesienie się do tych kwestii. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.