I OSK 2436/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 105/14 w sprawie ze skargi A. D. na bezczynność Marszałka Województwa Małopolskiego w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2015 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SAB/Kr 105/14 ze skargi A. D. na bezczynność Marszałka Województwa Małopolskiego stwierdzona została na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. przewlekłość postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz został zobowiązany organ do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca i zasądzona została od Marszałka Województwa Małopolskiego na rzecz skarżącej kwota 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.(art.200 p.p.s.a.) Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy; A. D. w dniu 26 lutego 2013 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Olkuszu. Organ ten dnia 8 kwietnia 2013 r. przekazał wniosek A. D. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie (dalej również jako WUP) w celu ustalenia uprawnień dla bezrobotnych, w związku z jej zatrudnieniem na terenie Włoch. Wniosek ten wpłynął do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w dniu 11 kwietnia 2013 r. WPU trzykrotnie (26 kwietnia 2013 r., 31 lipca 2013 r., 30 października 2013 r.) zwracał się do włoskiej instytucji - INPS Direzione Generale Direzione Centrale Prestazioni a Sostegno del Reddito Via Ciro il Grande o wydanie dokumentu U002, potwierdzającego zatrudnienie i ubezpieczenie A. D. zgodnie z jej wnioskiem, dołączając dokumenty przedłożone przez wnioskodawczynię. Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony włoskiej instytucji, w dniu 30 stycznia 2014 r. WUP wystąpił do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departamentu Koordynacji Systemów Ubezpieczenia Społecznego (dalej również jako MPiPS), jako instytucji łącznikowej, z prośbą o interwencję w sprawie wydania przez instytucję włoską dokumentu U002. A. D. dnia 6 lutego 2014 r. zwróciła się do WUP o wyjaśnienie okoliczności związanych z korespondencją WUP z instytucją włoską. Wyjaśnienia zostały jej udzielone w piśmie z 4 marca 2014 r.. WUP w dniu 26 marca 2014 r. otrzymał z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej informację dotyczącą wystąpienia do włoskiej instytucji łącznikowej w sprawie dziewięciu osób bezrobotnych, dla których WUP prowadził postępowanie administracyjne i nie otrzymał dokumentu U002. Wśród dziewięciu osób, które zostały wymienione znajdowała się A. D. Wobec nieotrzymania w dalszym ciągu dokumentu U002 dotyczącego wniosku A. D., w dniu 30 kwietnia 2014 WUP ponownie wystąpił do włoskiej instytucji łącznikowej o wydanie wyżej wymienionego dokumentu. W dniu 7 maja 2014 r. oraz 5 czerwca 2014 r. A. D. zwróciła się do WUP o wyjaśnienia związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie udzielił wyjaśnień w dniach 27 maja oraz 24 czerwca 2014 r. Jednocześnie WUP poinformował wnioskodawczynię o możliwości złożenia wniosku do systemu SOLVIT, który pośredniczy w rozwiązywaniu problemów obywateli Unii Europejskiej z administracją publiczną innego państwa członkowskiego. WUP w dniu 13 maja 2014 r. wystąpił do regionalnej instytucji właściwej we Włoszech – (Direzione Provinciale Livorno Via Tacca 1), dołączając wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie. Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie w dniu 25 lipca 2014 r. przekazał akta sprawy do MPiPS w związku ze złożoną przez A. D. skargą na bezczynność organu administracyjnego. W dniu 31 lipca 2014 r. WUP ponownie wystąpił do włoskiej instytucji łącznikowej w celu wydania dokumentu U002. Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu 11 sierpnia 2014 r. wydał postanowienie o uznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy za nieuzasadnione. W dniu 31 października 2014 r. WUP po raz kolejny wystąpił do włoskiej instytucji łącznikowej o wydanie dokumentu U002. A. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniosła, że organ działa w niniejszej sprawie opieszale i niezgodnie z regułami postępowania administracyjnego. Wskazała, że już w dniu 26 lutego 2013 r. złożyła wniosek o uznanie za osobę bezrobotną i tego samego dnia została wydana decyzja w tym przedmiocie, wobec czego organ powinien niezwłocznie zwrócić się do placówki włoskiej o wydanie stosowanego dokumentu potwierdzającego fakt zatrudnienia na terytorium kraju Unii Europejskiej. Tymczasem od dnia 26 lutego 2013 r. do chwili składania skargi skarżąca była pozbawiona środków do życia. Skarżąca argumentowała, że organ nie jest w stanie wykazać, że wystosował do placówki włoskiej jakiekolwiek pismo pomiędzy dniem 26 lutego 2013 r., a dniem 27 maja 2014 r. Jedyne pismo organu skierowane do placówki włoskiej wraz z potwierdzeniem nadania listu poleconego posiada datę 28 maja 2014 r. Zdaniem A. D. powyższe wskazywało, że sprawa nie była prowadzona z zachowaniem reguł należytej staranności, co przyczyniło się między innymi do przewlekłości postępowania trwającego wówczas już ponad rok. Skarżąca nadto podniosła, że o przewlekłości postępowania przesądza także fakt, że na początku niniejszego postępowania powiadomiono ją, iż według obowiązujących procedur, Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie nie może wystąpić z prośbą o potwierdzenie zatrudnienia i ubezpieczenia do regionalnej instytucji włoskiej w Livorno, lecz zobligowany jest wystąpić do jednostki centralnej w Rzymie, tymczasem jak wynika z treści pisma organu z 27 maja 2014 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie wystąpił w dniu 13 maja 2014 r. do regionalnej instytucji włoskiej z prośbą o potwierdzenie zatrudnienia i ubezpieczenia jej osoby. Ten fakt – zdaniem skarżącej - również świadczył o nierzetelności prowadzonego postępowania, skutkującego jego przewlekłością, albowiem z zapytaniem takim organ winien wystąpić na początku postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Marszałek Województwa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dniu wpływu do WUP w Krakowie wniosku skarżącej o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co miało miejsce w dniu 11 kwietnia 2013 r. i dopiero od tej chwili organ miał możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wobec czego bezpodstawny jest zarzut skarżącej, iż organ nie prowadził postępowania od dnia 26 lutego 2013 r., kiedy to A. D. zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w Olkuszu. Organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 36 k.p.a., zawiadamiał skarżącą o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz wskazywał nowy termin, nadto sprawa jest szczególnie skomplikowana i wskazał, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie upłynął termin na załatwienie sprawy, wyznaczony przez treść art. 36 k.p.a.. Organ podał, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. nie określają terminów, w jakich instytucja właściwa powinna ponawiać swoje wnioski do zagranicznej instytucji właściwej w sprawie wydania odpowiedniego dokumentu urzędowego. Przedłużające się postępowanie administracyjne w sprawie skarżącej wynika z opóźnień ze strony włoskiej instytucji właściwej - to jest z przyczyn niezależnych od organu. Oznacza to, iż nie zachodzi w postępowaniu, będącym przedmiotem skargi, przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Zdaniem organu nieuzasadniony jest również zarzut skarżącej dotyczący bezczynności organu. Organ bowiem występował w trakcie prowadzenia postępowania do wszystkich instytucji, do których kierowanie wystąpień było uprawnione zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Nr 987/2009 przekazywanie danych pomiędzy instytucjami właściwymi odbywa się bezpośrednio lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych. Organ wskazał, że WUP ośmiokrotnie występował do włoskiej instytucji łącznikowej, a ponadto kontaktował się również z włoską instytucją właściwą wykonując obowiązki wynikające z art.12 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Nr 987/2009. Powyższe fakty wskazują, że Marszałek Województwa Małopolskiego nie pozostawał w bezczynności. Zdaniem organu podejmował on wszelkie działania określone zarówno w przepisach krajowych jak i unijnych, mające na celu potwierdzenie przez instytucje zagraniczne okresów zatrudnienia, ubezpieczenia lub pracy na własny rachunek. Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. A. D. uzupełniła swoją skargę, wnosząc o zobowiązanie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie oraz Marszałka Województwa Małopolskiego do przedłożenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie ewidencji korespondencji wychodzącej Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie za okres od dnia 26 lutego 2013 r. do dnia 27 maja 2014 r. oraz od dnia 28 maja 2014 r. do chwili złożenia pisma - w przedmiocie wykazania - jakie pisma, z jakimi numerami nadania oraz przez, które placówki pocztowe zostały wystosowane w jej sprawie oraz o zobowiązanie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie oraz Marszałka Województwa Małopolskiego do przedłożenia dowodów nadania pism wymienianych w odpowiedzi na skargę - wraz z pieczęcią placówki pocztowej i z numerem nadania pocztowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, że Skarżąca przed złożeniem skargi dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc dnia 7 lipca 2014 r. (data wpływu do organu 14 lipca 2014 r.) zażalenie na niezałatwienie sprawy do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Fakt ten upoważniał Sąd Wojewódzki do uznania, skargi za dopuszczalną. Sąd meriti podniósł, że wyodrębnienie skargi na przewlekłość postępowania i skargi na bezczynność wskazuje, że dotyczą one odmiennych sytuacji. Na tle rozróżnienia tych instytucji w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany został pogląd, że stan "bezczynności" organu ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., w tym w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Przewlekłość ma zatem w ocenie Sądu I instancji miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., I OSK 1031/12, LEX nr 1228235; J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 70 oraz Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011 r., z. 6, s. 33). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie wobec tego opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając przedmiotową skargę na przewlekłość postępowania, Sąd I instancji wziął zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, przeanalizował fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu, wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania, z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Sąd meriti podkreślił, że z tych względów przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była w istocie prawidłowość realizacji przez organ administracji podstawowej zasady, określonej w art. 12 k.p.a., sprowadzającej się do obowiązku podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku A. D. w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sąd Wojewódzki zważył, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż Wojewódzki Urząd Pracy w Krakowie od 26 kwietnia 2013 r. ośmiokrotnie ale bezskutecznie zwracał się do zagranicznej instytucji właściwej do spraw bezrobocia o potwierdzenie okresu pracy A. D. za granicą. Sąd meriti podkreślił, że organ skrupulatnie przestrzegał przepisów o przedłużeniu postępowania, o czym zawiadamiał stronę. Sąd Wojewódzki wskazał, że ogólna zasada postępowania w przedmiocie przyznawania zasiłku dla osób powracających z pracy za granicą, wyrażona została w art. 61 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, a artykuł ten stanowi, iż bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w niezbędnym zakresie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek przebytych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, pozostałych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Szwajcarii, pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium tego państwa, w którym ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Sąd meriti podkreślił, że sprawy zasiłków dla bezrobotnych mają dla bezrobotnych podstawowe znaczenie odnośnie ich sytuacji bytowej i ochrony praw jednostki. Bezczynność lub opieszałość organów właściwych w tych sprawach może okazać się szczególnie niebezpieczna, stąd też konieczne jest rygorystyczne przestrzeganie zasady szybkości i prostoty postępowania. Organ powinien unikać nadmiernego formalizmu, a sprawy winien załatwiać bez zbędnej zwłoki. Sąd meriti zwrócił uwagę, że skarżąca przedstawiła organowi dokumenty o zatrudnieniu we Włoszech, przy czym organ przyjął je, z tym że nawet ich nie przetłumaczył, co świadczy, że nie były one przedmiotem jego analizy. Organ natomiast konsekwentnie wysyłał pisma uznając, że jest to wystarczające wypełnienie obowiązków w zakresie załatwienia sprawy, tym niemniej sprawa do czasu rozprawy sądowej, czyli przez okres dwóch lat nie została załatwiona. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, stanowisko organu sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro strona włoska nie wykonuje obowiązków prawnych, to również organ polski jest uprawniony do niezałatwiania sprawy polskiego obywatela, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia przede wszystkim zasady praworządności, oraz zasady zaufania obywatela do organu i zasady szybkości postępowania. Sąd meriti wskazał, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dopuszczają złożenie wymaganych dokumentów przez samego zainteresowanego bezrobotnego, co skarżąca uczyniła i co wynika z dokumentów dołączonych do akt. Rozstrzygając sprawę Sąd Wojewódzki podał, że zgodnie z polskim porządkiem prawnym, prawo do zasiłku dla osoby powracającej po pracy za granicą przysługiwało będzie osobie bezrobotnej, która spełnia łącznie następujące warunki: 1/ zarejestrowała się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, 2/ nie ma dla niej propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 3/ w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni była zatrudniona za granicą (lub była pracownikiem przygranicznym) i przybyła do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant. Łączny okres 365 dni stanowi suma wszystkich dni, w których osoba ta była zatrudniona, bez konieczności wykazania ciągłości zatrudnienia. Prawo do zasiłku dla tych bezrobotnych, ustalane jest w oparciu o przepisy polskiego ustawodawstwa, z zaliczeniem okresów pracy za granicą oraz uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009, a pozwalających ustalić, czy osobę tę można uznać za powracającą do swojego "stałego miejsca zamieszkania". Z powyższego zdaniem Sądu Wojewódzkiego wynikało, że organ prowadzący niniejsze postępowanie administracyjne dysponował środkami określonymi zarówno w polskim porządku prawnym, jak i europejskim porządku prawnym, które umożliwiały wydanie decyzji w sprawie A. D. Organ, w ocenie Sądu posiadał dokumenty, na podstawie których można było określić przebieg zatrudnienia skarżącej we Włoszech, nadto zdaniem Sądu meriti organ mógł przesłuchać skarżącą na okoliczność zatrudnienia za granicą i potraktować uzyskaną wiedzę jako dowód w sprawie. Nawet przyjęcie, że opisane postępowanie administracyjne posiada charakter "skomplikowany" z uwagi na konieczność występowania do organu innego państwa z wnioskiem o przekazanie dokumentów, nie uzasadniało w ocenie Sądu Wojewódzkiego faktu, że nie próbowano skontaktować się z włoską instytucją właściwą w inny sposób, niż tylko poprzez przesyłanie dokumentu U001 - mimo bezskuteczności tej drogi. Sąd Wojewódzki podkreślił, że obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieudolności działania organu, a w niniejszej sprawie brak należytej staranności i wyobraźni pracowników organu w załatwieniu sprawy, w przypadku niewykonywania prawa przez organ włoski spowodowało, że A. D. do dnia wyrokowania przez Sąd I instancji nie doczekała się rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Nadto Sąd meriti oceniając działania organu podniósł, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W niniejszej sprawie miała miejsce, zdaniem WSA sytuacja działania przez organ w sposób nieefektywny, przy czym działanie to dotyczyło organu, który reprezentuje Państwo z jego całym aparatem. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ nie mógł zasłaniać się bezsilnością w załatwieniu sprawy z powodu braku możliwości uzyskania dokumentu, który mógł uzyskać, a przynajmniej próbować uzyskać w inny sposób, czy też zastąpić go równoważnymi innymi dokumentami. W tych okolicznościach sprawy, Sąd meriti dopatrzył się przewlekłości postępowania organu z rażącym naruszeniem prawa. Sposób prowadzenia postępowania wskazywał w ocenie Sądu Wojewódzkiego na oczywiste naruszenie zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a. oraz uzasadniał uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w sprawie o ustalenie uprawnień do zasiłku w związku z zatrudnieniem wnioskującej w innym kraju Unii Europejskiej. Stwierdzona przez Sąd przewlekłość postępowania, w jego ocenie rażąco naruszyła prawo, gdyż pomimo upływu ponad 2 lat sprawa nadal nie została zakończona, a podejmowane przez organ czynności procesowe budziły zasadnicze wątpliwości, co do ich skuteczności. Marszałek Województwa Małopolskiego wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2015r. (sygn. akt III SAB/Kr 105/14) i zarzucił Sądowi pierwszej instancji w trybie art.174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a.: 1/ naruszenie prawa materialnego ; a) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 1 w związku z art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr. 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (DZ.U. UE. L z dnia 30 października 2009r. z późn. zm) zwanego dalej rozporządzeniem 987/2009, oraz art. 1 ust. 1 lit. c rozporządzenia 987/2009 w związku z art. 1 lit. p rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE.L.2004.166.1, Dz. U. UE-sp.05-5-72 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem 883/2004, a także art. 86 oraz art. 75 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że "organ prowadzący niniejsze postępowanie administracyjne dysponował środkami określonymi zarówno w polskim porządku prawnym, jak i europejskim porządku prawnym, które umożliwiały wydanie decyzji w sprawie A. D. organ posiadał dokumenty, na podstawie których można było określić przebieg zatrudnienia skarżącej we Włoszech, nadto przecież organ mógł przesłuchać skarżącą na okoliczność zatrudnienia za granicą i potraktować uzyskaną wiedzę jako dowód w sprawie" wskutek błędnej wykładni, b) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1, art.4 rozporządzenia 987/2009 oraz ust. 2 decyzji E 1 dnia 12 czerwca 2009r. w sprawie praktycznych porozumień dotyczących okresu przejściowego dla wymiany danych drogą elektroniczną, o której mowa w art.4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 (Dz. Urz. UE C z dnia 24 kwietnia 2010 r.), poprzez przyjęcie przez Sąd, że "Nawet przyjęcie, że opisane postępowanie administracyjne posiada charakter "skomplikowany" z uwagi na konieczność występowania do organu innego państwa z wnioskiem o przekazanie dokumentów, nie uzasadnia faktu, że nie próbowano skontaktować się z włoską instytucją właściwą w inny sposób niż tylko poprzez przesyłanie dokumentu U001" wskutek błędnej wykładni, c) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 §1 ustawy p.p.s.a. w związku z art.54 ust.1 w związku z art. 12 ust.1 art.4 rozporządzenia 987/2009 oraz ust. 2 decyzji E 1 polegające na uznaniu, że organ dopuścił się rażącej bezczynności pomimo, że podejmował on działania zgodnie z uregulowaniami unijnymi mającymi zastosowanie w sprawie, d) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 §1 ustawy p.p.s.a. w związku z art.54 ust.1 w związku z art. 12 ust.1, art.4 rozporządzenia 987/2009 oraz ust. 2 decyzji E 1 polegające na zobowiązaniu organu do wydania w terminie 1 miesiąca aktu w sprawie o ustalenie uprawnień do zasiłku w związku z zatrudnieniem w innym kraju UE. 2. naruszenie przepisów postępowania tj.; a) art. 141 §4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku podania w uzasadnieniu pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jego wyjaśnienia, przejawiające się w pominięciu konkretnego przepisu prawa, na jakim Sąd oparł twierdzenie, że "przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dopuszczają złożenie wymaganych dokumentów przez samego zainteresowanego bezrobotnego, co skarżąca jak oświadczyła na rozprawie i co wynika z dokumentów dołączonych do akt wykonała" i jego wyjaśnieniu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie, ponieważ skutkowało niekorzystnym dla organu przyjęciem przez Sąd stanowiska, iż rozporządzenie Nr 883/2004 pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o posiadane przez organ dokumenty doręczone przez stronę inne niż U1. b) art.141§4 p.p.s.a. w związku z art.3 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające na ustaleniu, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ dawały podstawę do uznania okresów pracy i ubezpieczenia pomimo, że w aktach sprawy nie znajdowały sią dokumenty U1, SED U002, SED U017, względnie formularz E301 wydane przez zagraniczną instytucję właściwą. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zarzuty organu uznając za bezzasadne, bowiem w jej przekonaniu Sąd meriti należycie przeprowadził postępowanie dowodowe, a tym samym wyjaśnił istotne okoliczności sprawy oraz wyczerpująco uzasadnił zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły jednak enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był wnioskami i zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała jednak na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach. Na wstępie podnieść należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ było ustalenie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych w związku z zatrudnieniem w innym kraju Unii Europejskiej na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewódzki Sąd zasadnie podniósł rozpoznając przedmiotową skargę, że w tego typu sprawach, które mają podstawowe znaczenie dla sytuacji bytowej bezrobotnych, konieczne jest rygorystyczne przestrzeganie zasad szybkości postępowania. W ocenie Sądu I instancji nierozpoznanie wniosku A. D. przez okres dwóch lat, jest nie do pogodzenia z zasadami praworządności, zasadą zaufania obywatela do organu państwa i zasadą szybkości postępowania. Przechodząc do złożonej w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjnej, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. jest on bezzasadny. Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Sytuacja, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, ma miejsce, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób wystarczający uzasadnił swe rozstrzygnięcie w zakresie przewlekłości postępowania i jej kwalifikowanego charakteru. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jego jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podjął również uchwałę w zakresie przepisu art.141§4 p.p.s.a., (II FPS 8/09 z dnia 15 lutego 2010 r.), w której wskazał, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale taka okoliczność nie zaszła w przedmiotowej sprawie. Natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu powołanego przepisu, w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Należy podkreślić, że przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy tylko pozoruje swoją aktywność. W świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przykładem na to jest między innymi fakt, że w aktach sprawy administracyjnej brak dowodów na co najmniej skuteczne zwracanie się przez organ do zagranicznej instytucji właściwej do spraw bezrobocia o potwierdzenie okresu pracy A. D. Nie sposób odmówić prawdziwości twierdzeniu, że korespondencja znajdująca się w aktach sprawy nie posiada przymiotu skutecznie nadanej i otrzymanej przez adresata, poza jednym pismem z dnia 28 maja 2014 r. Słusznie podniósł Sąd meriti, że organ nie dokonał tłumaczeń dokumentów przedstawionych przez wnioskującą, stąd też przyjąć należy, że nie poddał ich analizie i ocenie jako zgromadzonego w sprawie elementu materiału dowodowego. Sąd Wojewódzki, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odniósł się w wyczerpującym uzasadnieniu zarówno do wskazanych w skardze przepisów rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 883/2004 oraz 987/2009 jak też do przepisów polskiego ustawodawstwa mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że na skutek wywiedzenia rozpoznawanej skargi kasacyjnej, ocenie tego Sądu podlega rozstrzygnięcie Sądu I instancji w sprawie, której przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Marszałka Województwa Małopolskiego, nie zaś ocena rozstrzygnięcia merytorycznego, które w sprawie winno zapaść bez tak nagannej zwłoki. Przepisy rozporządzeń wskazanych w skardze kasacyjnej regulują wszakże problematykę meritum, która będzie poddana ocenie dopiero w orzeczeniu załatwiającym sprawę. Organ do zebranego w sprawie materiału dowodowego odniósł się dopiero na etapie rozstrzygania skargi przez Sąd I instancji oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Sąd meriti słusznie podniósł, który to pogląd w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny, że obywatel nie może ponosić konsekwencji nieudolności działania organu , braku należytej staranności i wyobraźni pracowników organu w załatwianiu spraw, w szczególności spraw o tak szczególnym znaczeniu dla sytuacji bytowej i ochrony praw jednostki. W związku z tym podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego również okazały się bezzasadne, a właściwie przedwczesne, niestanowiące usprawiedliwienia opieszałości organu. Jedynie na marginesie rozważań NSA wskazuje, że brak rzetelności prowadzonego postępowania jest dostrzegalny również na etapie rozpoznawania zażalenia wnioskującej przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który w uzasadnieniu postanowienia wskazał w miejsce jej danych osobowych A. Z. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.