I OSK 2089/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 95/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 95/15 oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość oznaczona jako działki o nr: [...] o powierzchni 0,6594 ha, [...] o powierzchni 0,402 ha, [...] o powierzchni 0,5303 ha, obręb J. , gm. R. przeznaczona została pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej [...]. Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę [...] zł. Jednocześnie ustalił odszkodowanie za w/w nieruchomość na rzecz Banku Spółdzielczego w R. oddział w R., w wysokości [...] zł a także orzekł o powiększeniu wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł, stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wcześniejszego ich wydania przez uprzedniego właściciela nieruchomości i zobowiązał Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania wskazując, iż operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania, sporządzony został w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów prawa oraz z naruszeniem zasad i standardów wyceny. Odwołujący podał, że rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, tylko wycenił nieruchomość w oparciu o bazę nieruchomości rolnych. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał powyższą decyzję Wojewody w mocy. Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału działki niezabudowanej nr [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła grunty orne, pastwiska, nieużytki, W-Ps, W-R. Działka położona jest w otoczeniu gruntów rolnych oraz w odległości ok. 700 m od zabudowy siedliskowej. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą o nawierzchni gruntowej. Na działce tej znajdują się: wierzba iwa-krzewy ( na powierzchni 691 m2) oraz brzoza brodawkowata - krzewy (na powierzchni 425m2). Natomiast działka nr 25/2 powstała z podziału niezabudowanej działki nr [...], która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła grunty rolne zabudowane, grunty orne, pastwiska, nieużytki, W-Ps, W-R. Działka położona jest w otoczeniu gruntów rolnych oraz w odległości ok. 700 m od zabudowy siedliskowej. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą o nawierzchni gruntowej. Z kolei działka nr [...] powstała z podziału niezabudowanej działki nr [...], która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła grunty rolne zabudowane, grunty orne, pastwiska, W- Ps, W-R. Przedmiotowa działka położona jest w otoczeniu gruntów rolnych i również w odległości ok. 700 m zabudowy siedliskowej. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą o nawierzchni gruntowej. Określając przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca ustalił, że Gmina R. nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., przedmiotowe działki położone są na obszarze opisanym jako obszar rozwojowy i strefy funkcjonalne "C" - rolniczy, strefa wschodnia "Cl" obejmuje obszary w całości wsie: B., F., J. . Jest to strefa oddziaływania miasta S. i jednocześnie obszar przyległy do lasów Puszczy [...]. Minister podkreślił, że biorąc pod uwagę przeznaczenie planistyczne oraz cel wyceny nieruchomości rzeczoznawca w pierwszej kolejności dokonał analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wskazał jednocześnie, że rynek gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w obszarze rynku lokalnego, regionalnego, a także krajowego jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze sprzedaży w formie aktu notarialnego lecz z mocy prawa w trybie decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku analizy rynku rzeczoznawca odnotował jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od 25,00 zł/m2 do 88,24 zł/m2. Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła 48,19 zł/m2. Ponadto biegły wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny rzeczoznawca zastosował procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy po uwzględnieniu analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określił z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Analizą objął lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjął 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej 24.473,65 zł/ha. Biegły ustalił, iż ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia - waga 50%, dostępności komunikacyjnej - waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej - waga 15%. Ostatecznie biegły określił wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł (w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł, a wartość drzewostanu na kwotę [...] zł), wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę [...] zł, wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł Organ zaznaczył, że w pismach z dnia 20 września 2013 r. i z dnia 16 października 2013 r., rzeczoznawca przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy transakcji na ww. rynku, obejmującej lata 2011 - 2013, przedstawiono łącznie 10 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie z ww. nieruchomości stanowiły grunty niezabudowane, 5 z wskazanych nieruchomości stanowiły grunty o niewielkiej powierzchni od 28 m2 do 69 m2, 4 kolejne miały powierzchnię 327 m2, 416 m2, 436 m2 i 439 m2, natomiast powierzchnia ostatniej z nieruchomości wynosiła 2205 m2. Odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w bliskiej odległości od centrów miast (B., S., C., G.), w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, letniskową czy też terenów rekreacyjno-turystycznych, zabudowę siedliskową, a także produkcyjno-usługową. Wydzielone zostały głównie z działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczone pod drogi wewnętrzne dojazdowe do posesji prywatnych lub poszerzenie dróg gminnych. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy fizyczne nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A. Ponadto Minister podał, że przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] celem uzupełnienia materiału dowodowego przekazał wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe. Analiza tych danych wykazała, iż odnotowane transakcje dotyczą działek o stosunkowo niewielkich powierzchniach od 12 m2 do 567 m2, tylko jedna z działek posiada większą powierzchnię 1789 m2. Przedmiotowe nieruchomości położone są w niewielkich odległościach od centrów miast (S. i N. położone blisko B., B. położona blisko S., W. położona przy granicy miasta Z.) lub w korzystnych lokalizacjach w miejscowościach letniskowych, na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem organu powyższe nieruchomości nie mogły jednak stanowić nieruchomości porównawczych. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Organ podkreślił, że w celu przeprowadzenia analizy zasady korzyści rzeczoznawca majątkowy zbadał lokalny i regionalny rynek nieruchomości drogowych. Biegły stwierdził jednak, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że skoro przedmiotem wyceny są działki nr [...] położone w strefie terenów rolniczych, których otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa, to błędne byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych o znacznie mniejszych powierzchniach, położonych w bliskiej odległości od centrów miast, a przede wszystkim wydzielonych z działek o przeznaczeniu budowlanym i znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo. W opinii organu odwoławczego, przyjęcie przez biegłego jako materiału porównawczego nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny groziłoby ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie wpłynęło negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Minister stwierdził, że wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych rzeczoznawca do porównań prawidłowo przyjął nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Wybrane transakcje nieruchomościami rolnymi pochodziły z rynku lokalnego obejmującego ściśle gminę właściwą dla miejsca położenia wycenianej nieruchomości i miały miejsce w latach 2011-2012. Z opisu transakcji o cenie minimalnej i maksymalnej wynika, że odznaczały się one podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym brak było podstaw do poszukiwania tego rodzaju transakcji na rynku regionalnym, tj. w okolicach oddalonego B., położonego przy drodze łączącej A. z W. Stąd wybór transakcji porównawczych organ uznał za prawidłowy. Zdaniem organu, autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W konsekwencji Minister uznał, że operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w/w rozporządzenia. W skardze do WSA w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. J. K. zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 134 ust, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej także u.g.n. w związku § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, polegające na błędnej wykładni § 36 ust. 1, a następnie błędnym zastosowaniu § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przy niewłaściwie ustalonym zakresie pojęć "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny" nieruchomości, co doprowadziło do poprzestania na analizie rynku nieruchomości w niedostatecznym (zawężonym) zakresie - a ostatecznie doprowadziło do nietrafnego ustalenia zasadności rozstrzygania w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść decyzji, a mianowicie: - art. 7 Konstytucji oraz art. 6 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż ta została wydana bez podstawy prawnej w zakresie określającym wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a zatem przy niewłaściwym określeniu przedmiotu postępowania; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień, pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji, a także szczegółowego odniesienia się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; - art 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, tj. naruszenie ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, podczas gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r. sporządzony został i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Zawiera natomiast wszystkie konieczne elementy wymagane przez § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] grudnia 2012 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy R. z dnia 29 kwietnia 2013 r., z którego wynika, że na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie - tereny rolnicze. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Skarżący zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu, a w konsekwencji i organom, że błędnie przyjęto rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. O ile w ocenie Sądu biegły, a za nim organy prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny, o tyle kwestia ta nie miała wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania omawianej decyzji w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przedmiotowe działki położone były na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych była natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia, tj. o 50% Wobec powyższego biegły dokonując analizy rynku zawarł charakterystykę zarówno rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A. W ocenie Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Biegły przedstawił ponadto wybór podejścia i metody wyceny - tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest bowiem znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze, w oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi położonymi w gminie R. (których ceny wahały się od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha - średnio 24.473,65 zł/ha), ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. I tak biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych tj. położenie - waga 50%, dostępność komunikacyjna - waga 20%, rodzaj użytków - waga 15% oraz poziom kultury rolnej - waga 15%. Następnie ocenił cechy działek wycenianych i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,36. Wartość 1 ha wycenianych działek określono na kwotę 33. 284,16 zł. Stosując zgodnie z § 36 ust. 3 zwiększenie wartości nieruchomości, biegły określił ostatecznie wartość rynkową gruntu działki nr [...] na kwotę [...] zł, działki nr [...] na kwotę [...] zł, działki nr [...] na kwotę [...] zł. Biegły oszacował również wartość drzewostanu na kwotę [...] zł. W ocenie Sądu organ, dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy ustalić w jego oparciu odszkodowanie. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. K. wnosząc o jego uchylenie w całości, a także uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na nietrafnym ustaleniu, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania: - gdyż, zdaniem Sądu I instancji, dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową (gdzie wyceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), - mimo iż dokonana przez Sąd I instancji interpretacja § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu rangi ustawowej, tj. art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - z uwagi na utożsamienie pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" z podziałem administracyjnym kraju; 2) przepisu § 36 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a w rezultacie bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady wynikającej z brzmienia § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, na skutek wadliwego uznania, że rozporządzeniowe zwroty "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są ściśle powiązane z podziałem administracyjnym kraju, mimo braku do tego podstaw prawnych, ekonomicznych i logicznych - co doprowadziło do zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyło się na określenie wartości szacowanej nieruchomości. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającym na braku odniesienia się przez Sąd I Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U.2012. 270 ze zm., dalej P.p.s.a), co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, które okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutu naruszenia art. 141§4 P.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie zaniechanie odniesienia się przez sąd do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 6, art.138§1pkt.1 kpa oraz art. 7 Konstytucji nie wyczerpuje znamion zaniechania o których mowa w art. 141§4 P.p.s.a. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że J. K. dążył za jego pośrednictwem do zakwestionowania dopuszczalności jednoczesnego rozstrzygania w decyzji o ustaleniu wartości nieruchomości i odszkodowaniu za jej wywłaszczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu wprawdzie taka konstrukcja decyzji ustalającej odszkodowanie nie wynika ani z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ani z odpowiednio stosowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jednak poprzedzenie rozstrzygnięcia o ustaleniu wysokości odszkodowania ustaleniem wartości wywłaszczonych nieruchomości samo w sobie nie stanowi takiej wadliwości, która skutkować winna uchyleniem decyzji z uwagi na istotny wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia. W istocie bowiem każdorazowe ustalenie wysokości odszkodowania winno być poprzedzone ustaleniem wartości wywłaszczanej nieruchomości, stanowi ona podstawę ustalenia należnego odszkodowania(art. 18 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Odnosząc zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać w pierwszej kolejności należało, że przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. To postanowienia zawarte w §36 rozporządzenia winny stanowić i stanowią podstawę do wyliczeń należnego w niniejszej sprawie odszkodowania. Słusznym było więc zastosowanie w tej sprawie przepisu § 36 ust.3 rozporządzenia, który stanowi o zasadzie słuszności w przypadku odszkodowań za grunty przeznaczone pod drogi. Z tego też względu nie sposób było przyjąć, że działania organu, w szczególności opinia rzeczoznawcy pozostawała w sprzeczności z art. 134 ust.3 i 4 u.g.n.. Zauważyć w tym miejscu należy, że cytowane rozporządzenie wydane zostało przez Radę Ministrów w ramach ustawowej delegacji wynikającej z art. 159 u.g.n.Przepis § 36 ust.3 mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Przepis § 36 ust.4 nie mógł być w niniejszej sprawie podstawą wyliczeń, co słusznie podkreślono w uzasadnieniu kontrolowanego sądu. Sporna nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była bowiem przeznaczona pod drogę publiczną ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ani też w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest warunkiem koniecznym do zastosowania tej regulacji. Dokonując wyceny w takiej sytuacji należało się oprzeć na przeznaczeniu nieruchomości, wynikającym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., w świetle którego przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Nie budzi wątpliwości co do swej zasadności przyjęty w niniejszej sprawie zakres rynku objęty badaniem. W istocie bowiem rzeczoznawca słusznie jako najbardziej miarodajny wziął pod uwagę powiat a. i powiat s., na terenie których ma miejsce budowa obwodnicy A. Transakcje kupna sprzedaży z tak zakreślonego obszaru pozwoliły w istocie na wybór najbardziej odpowiedniego podejścia, metody techniki szacowania nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonując oceny biegły zobowiązany jest bowiem znaleźć rynek transakcyjny najbardziej podobny ze względu na nieruchomość wycenianą. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w takim wypadku istotne znaczenie przy kwalifikacji ma m.in. objęcie porównywanych nieruchomości tym samym celem wywłaszczenia, co działki objęte sporem. Wobec braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu §36 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (co wyjaśnione zostało powyżej) nie może budzić wątpliwości co do swej zasadności stanowisko kontrolowanego sądu , iż objęcie badaniem rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi może mieć znaczenie jedynie w związku z koniecznością sprawdzenia wysokości cen transakcyjnych takich gruntów, celem zbadania zasadności zwiększenia kwoty należnego odszkodowania wg. zawartej w §36 ust. 3 rozporządzenia zasady słuszności. Wynik badania rynku nieruchomości, przeznaczonych pod drogi nie może w niniejszej sprawie być podstawą do wyliczenia wartości nieruchomości wg. cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Z tego też względu nie było koniecznym poczynienie rozważań co do prawidłowości przyjęcia znaczenia pojęć lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W świetle poczynionych wyżej rozważań skargę kasacyjną jako niezasadną na zasadzie art. 184 P.p.s.a. należało oddalić