I OSK 2280/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 174/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 174/15 oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca) na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2014 r.) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 22 września 2014 r. skarżąca, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwróciła się do Starosty Jędrzejowskiego o wznowienie przeprowadzonego z urzędu postępowania, zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi I instancji zaniechanie ustalenia jej prawidłowego adresu i naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez uporczywe przesyłanie korespondencji w postępowaniu na dawny adres Spółki, to jest: ul. [...] – pomimo, że przesyłki pod tym adresem nie były odbierane. W dniu 21 maja 2013 r. doszło do zmiany siedziby Spółki, a jej nowy adres został ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 3 lipca 2013 r. Końcowo Spółka podniosła, że kwestionowana decyzja została jej prawidłowo doręczona dopiero w dniu 20 sierpnia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] Starosta Jędrzejowski odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez Starostę Jędrzejowskiego decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., orzekającej o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na grunt leśny o powierzchni [...]ha w działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina Sędziszów oraz odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. W podstawie prawnej powołano art. 149 § 3 i art. 152 § 2 k.p.a. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że cała korespondencja dotycząca sprawy zakończonej wydaniem kwestionowanej obecnie decyzji została skierowana do skarżącej na adres wykazany w ewidencji gruntów i budynków – ul. [...]. Taki bowiem adres, wynikający ze zmian wprowadzonych aktami notarialnymi, figurował w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] od dnia 2 kwietnia 2008 r. do dnia wydania postanowienia z dnia [...] października 2014 r. Organ wskazał, że to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek poinformowania organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o zmianie siedziby Spółki. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta Jędrzejowski, działając na podstawie art. 113 k.p.a., sprostował ww. postanowienie, wskazując że znak tego rozstrzygnięcia to "[...]" zamiast "[...]". Zażalenie na postanowienie z dnia [...] października 2014 r. wniosła skarżąca, zarzucając Staroście Jędrzejowskiemu rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, powtarzając jednocześnie argumentację przedstawioną we wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] października 2014 r. Organ II instancji wskazał że skarżąca działającą przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, dowiedziała się o wydanej przez Starostę Jędrzejowskiego decyzji z dnia [...] stycznia 2014r. oraz o zawartym w niej orzeczeniu w trakcie rozmowy telefonicznej, przeprowadzonej przez tego pełnomocnika z pracownikiem Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie w dniu 14 sierpnia 2014 r. W konsekwencji bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją rozpoczął się od dnia 15 sierpnia 2014r., a upłynął w dniu 15 września 2014r. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został nadany w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 22 września 2014 r. – a zatem już po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Skargę do WSA w Kielcach na postanowienie organu II instancji wywiodła skarżąca zarzucając naruszenie - art. 7, art. 77, art. 8, art. 10 § 1 w zw. z art. 41 § 1 i § 2 zw. z art. 42 w zw. z art. 44 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że organ prawidłowo uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego, jednomiesięcznego terminu, od dnia w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji. Skarżąca we wniosku złożonym w dniu 22 września 2014 r. wskazała jako przyczynę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 (brak udziału strony w postępowaniu – bez własnej winy). W uzasadnieniu podniosła, że korespondencja w prowadzonym w tym zakresie postępowaniu była przesyłana na jej dawny adres. Tymczasem w dniu 21 maja 2013 r. doszło do zmiany siedziby skarżącej, a jej nowy adres został ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 3 lipca 2013 r. Do prawidłowego doręczenia oryginału decyzji Starosty Jędrzejowskiego doszło, zdaniem skarżącej, w dniu 20 sierpnia 2014 r., kiedy przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało przesłane na aktualny adres siedziby skarżącej. W ocenie Sądu I instancji analiza materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych daje podstawę do stwierdzenia, że strona skarżąca wiedzę o wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. powzięła w dniu 14 sierpnia 2014 r. Jak wynika bowiem z notatki służbowej sporządzonej w dniu 14 sierpnia 2014 r. (k-I-20a) przez pracownika Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie, w dniu 14 sierpnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie zadzwonił pełnomocnik skarżącej i trakcie rozmowy poprosił o przesłanie korespondencji wydanej w sprawie dotyczącej przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny w działce nr [...] i [...], informując jednocześnie o zmianie adresu skarżącej. W związku ze złożoną prośbą przesłano w dniu 20 sierpnia 2014 r. pełnomocnikowi skarżącej żądane rozstrzygnięcie Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] stycznia 2014r. – drogą elektroniczną (k. 20a), natomiast skarżącej za pośrednictwem poczty (k. 21a) - na adres podany przez jej pełnomocnika. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie kwestionowała, że jej pełnomocnik zwrócił się do organu z prośbą o przesłanie kopii decyzji ostatecznej oraz że decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. otrzymał drogą elektroniczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów procedury mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm. w zw. z art. 145 § 1 ust 4 oraz art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działalności organów administracji publicznej, nieuwzględnienie skargi i niezastosowanie przez Sąd instytucji przewidzianej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, poprzedzone uznaniem, iż organ I i II instancji właściwie przeprowadziły obie fazy - tj. fazę I - pozaprocesową, oraz fazę II procesową - postępowania o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy organy te w oparciu o niepełny materiał dowodowy, przedwcześnie odmówiły wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. dokonując jednoznacznej oceny czy przyczyna wznowienia wskazana przez skarżącego faktycznie istniała, a zatem dokonały ustaleń, bez uprzedniego przeprowadzenia fazy pozaprocesowej postępowania wznowieniowego, zakończonej wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 151 p.p.s.a. w zw. art. 81 k.p.a. oraz art.148 §2 i art. 76 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działalności organów administracji publicznej i niezastosowaniu środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mimo, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na notatce służbowej pracownika organu II instancji datowanej na dzień 12 grudnia 2014 r. - niestanowiącej dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - uznając za udowodnione okoliczności w notatce wskazane, pomimo uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do okoliczności w niej wskazanych. Skarżąca wniosła o: uchylenie wyroku WSA w Kielcach, z dnia 9 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 174/15 w całości, oraz przekazanie sprawy do WSA w Kielcach celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z prawem przepisanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] stycznia 2014r. w sprawie przekwalifikowania gruntu, albowiem wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania. Kwestia ta badana jest przez organ z urzędu. Zgodnie z art. 148. § 1. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie przesłanką wznowienia postępowania była przyczyna określona w art.145 §1 pkt 4 k.p.a., czyli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stąd też w sprawie miał zastosowanie art.148 §2 k.p.a., czyli termin do złożenia podania o wznowienie biegł od daty w którym strona dowiedziała się o decyzji. Natomiast sposób lub forma, w jakiej strona dowiedziała się o okoliczności dającej podstawę wznowienia postępowania, w tym przypadku w jaki sposób i w jakiej formie strona dowiedziała się o decyzji nie ma znaczenia dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie wskazano, że pełnomocnik skarżącej radca prawny P. Z. w dniu 14 sierpnia 2014r. odbył rozmowę telefoniczną z pracownikiem Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie E. R., w czasie której dowiedział się o ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2014r., która była wysłana na dotychczasowy adres skarżącego, równocześnie pełnomocnik skarżącej poinformował organ o zmianie adresu. To w wyniku tej rozmowy Starosta Jędrzejowski przesłał pełnomocnikowi spółki decyzję z dnia [...] stycznia 2014r. drogą elektroniczną (k.20a), natomiast Spółce za pośrednictwem poczty na adres podany przez pełnomocnika (k.21a) przesłane zostało pismo z dnia 18 sierpnia 2014r. wraz z decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., która została odebrana przez skarżącego w dniu 20 sierpnia 2014r. Mając na uwadze treść art.148 §2 k.p.a. miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegł od daty dowiedzenia się o wydaniu decyzji, a o tym dowiedział się pełnomocnik skarżącego w dniu 14 sierpnia 2014r., a nie od daty otrzymania decyzji. Mając na uwadze, że wniosek o wznowienie postępowania został nadany w dniu 22 września 2014r., a wpłynął do organu w dniu 26 września 2014r.. został złożony z uchybieniem terminu. W powyższych okolicznościach niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 1 poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działalności organów, poprzez uznanie, że organy właściwie przeprowadziły obie fazy postępowania, tj. fazę I – pozaprocesową, oraz fazę II procesową postępowania o wznowienie postępowania w sytuacji gdy organy w oparciu o niepełny materiał dowodowy odmówiły wznowienia postępowania. Przede wszystkim w niniejszej sprawie postępowanie o wznowienie postępowania zakończyło się na pierwszym etapie, czyli badaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a, a z uwagi, że termin nie został zachowany, organ odmówił wznowienia postępowania. Tym samym w sprawie nie doszło do II fazy, czy też etapu postępowania wznowieniowego, która może mieć miejsce tylko po uprzednim wznowieniu postępowania. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 2, polegający na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działalności organów administracji, które swe rozstrzygniecie oparły na notatce służbowej dotyczącej rozmowy telefonicznej, która miała miejsce w dniu 14 sierpnia 2014r. w sytuacji gdy notatka nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art.76 §1 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji nie odwoływały się do art.76 §1 k.p.a. i nie nadawały notatce charakteru dokumentu urzędowego, stąd też nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Nadto zgodnie z art.75 §1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Należy zwrócić uwagę na słowo w szczególności, które wskazuje, że wymieniony katalog dowodów nie jest zamknięty, a wymienione w nim dowody mają charakter przykładowy. Tym samym organ może korzystać z różnych środków dowodowych, a nie tylko z dowodu, który jest dokumentem urzędowym. O tym, że pełnomocnik skarżącej w dniu 14 sierpnia 2014r. w trakcie rozmowy telefonicznej uzyskał informację o wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014r. wskazuje nie tylko sporządzona notatka służbowa, ale również przesłanie jej przez organ pełnomocnikowi skarżącej drogą elektroniczną oraz przesłanie decyzji Spółce za pośrednictwem poczty na nowy adres podany przez pełnomocnika, która została odebrana w dniu 20 sierpnia 2014r. Powyższe dowody wskazują, że dniem w którym skarżący dowiedział się o decyzji z dnia [...] stycznia 2014r. był dzień 14 sierpnia 2014r., za dzień w którym strona dowiedziała się o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy –niezależnie od źródła z którego ona pochodzi jest fakt wydania decyzji i jej przedmiot, natomiast doręczenie takiej decyzji stronie w ogóle nie jest konieczne dla wszczęcia postępowania wznowieniowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.