I OSK 3463/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 347/15 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 347/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.W. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca wnioskiem z dnia 4 listopada 2014 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 250 zł na pokrycie kosztów opłat za zużycie wody, gazu, energii elektrycznej, wywozu śmieci oraz drobnych remontów. Prezydent Miasta R., powołując się na treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) oraz na wywiad środowiskowy przeprowadzony u skarżącej, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznał jej taki zasiłek w wysokości 50 zł. Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, zarzucając jej rażące przekroczenie granic uznania administracyjnego. Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu nawiązał do treści art. 39 ustawy, zastrzegając jednak, że organ nie ma obowiązku przyznać przewidzianego nim zasiłku celowego osobie, która się o niego ubiega ze względu na swoją sytuację życiową. W tym kontekście stwierdził, że w świetle wywiadu środowiskowego dochody skarżącej ograniczają się do zasiłku okresowego w kwocie 275 zł miesięcznie, przeznaczanego na pokrycie części kosztów utrzymania mieszkania. Reszta kosztów ponoszona jest przez jej byłego męża, który to mieszkanie jej udostępnił. Ponadto skarżąca uzyskuje pomoc społeczną w formie zasiłków celowych na zaspokojenie różnych potrzeb (zakup odzieży, obuwia, leków, okularów, itp.), w tym zasiłków w wysokości 50 zł z przeznaczeniem na pokrycie opłat mieszkaniowych. Zdaniem organu ta ostatnia kwota odpowiada celom pomocy społecznej i zasadom jej udzielania. Pomoc ta stanowi bowiem wsparcie w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i zabezpieczenie najpilniejszych wydatków bytowych, a nie źródło utrzymania podopiecznych służące zaspokajaniu wszystkich ich oczekiwań. Jej forma i rozmiar powinny być przy tym dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy i uwzględniać nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale i interes wszystkich ubiegających się o pomoc oraz możliwości organu. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzuty przeciwko zaskarżonej decyzji sformułował jednak dopiero jej pełnomocnik ustanowiony w ramach prawa pomocy. Zostały one odniesione m.in. do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.). Pełnomocnik zarzucił organowi, że bezzasadnie przyjął, iż przyznana kwota zasiłku celowego jest wystarczająca do zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych w sytuacji, gdy ponosi ona comiesięczne koszty utrzymania w wysokości 250 zł, oraz że nie wyjaśnił przesłanek ustalenia wysokości zasiłku właśnie w tej kwocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przypomniał reguły przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz przywołał art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Zaznaczył, że zasiłek celowy przysługuje, jeżeli spełnione są także ogólne przesłanki korzystania z pomocy społecznej – w postaci kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy oraz zasad wyrażonych w jej art. 3. Jak podkreślił, stanowi on świadczenie subsydiarne, wspomagające własne działania wnioskodawcy oraz przyznawane w ramach uznania administracyjnego. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie granice tego uznania nie zostały przekroczone, gdyż organy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy i dostatecznie uzasadniły, dlaczego przyznały zasiłek celowy w kwocie niższej niż wnioskowana. Uwzględniły one mianowicie kompletny materiał dowodowy oraz wzięły pod uwagę sytuację i potrzeby skarżącej, a także wysokość stale udzielanej jej pomocy i własne możliwości finansowe. Pomoc społeczna nie może się natomiast skoncentrować na finansowaniu potrzeb jednej osoby, choćby jej położenie było najtrudniejsze, a jej oczekiwania obejmowały zaspokojenie w ten sposób wszystkich tych potrzeb w pełnym zakresie. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 maja 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zwiera jeden zarzut procesowy, odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 (pełnomocnik pominął tę jednostkę redakcyjną) lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji wbrew tym przepisom nieprawidłowo przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną i nie uwzględnił skargi, mimo że organ administracji naruszył w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a co za tym idzie przyjęcie, że przyznany skarżącej zasiłek celowy w kwocie 50 zł jest wystarczający na pokrycie kosztów opłat za gaz, energię elektryczną, wywóz śmieci, wodę oraz drobne remonty w sytuacji, gdy miesięczna wysokość zobowiązań skarżącej z tytułu ww. opłat wynosi 250 zł; – art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek stanowiących podstawę przyznania skarżącej zasiłku celowego w kwocie 50 zł. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów udzielonej pomocy prawnej, która nie została opłacona ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał krótko stanowisko Sądu pierwszej instancji i podejmując z nim polemikę, zwrócił uwagę na sytuację skarżącej. Wskazał, że jest ona osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej i zamieszkuje w lokalu wynajmowanym od byłego męża za łączną kwotę 250 zł miesięcznie. W tym kontekście omówił cele pomocy społecznej polegające na wspieraniu potrzebujących w przezwyciężaniu trudności, których nie są oni w stanie pokonać samodzielnie, i jednocześnie w usamodzielnieniu się i w integracji ze środowiskiem. Zastrzegł, że rodzaj i formy pomocy powinny być dostosowane do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Rozwijając tę myśl pełnomocnik powołał się na orzecznictwo, w myśl którego to, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego, będącego formą pomocy społecznej, następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i nie zwalnia go z obowiązku oceny całokształtu sytuacji wnioskodawcy z punktu widzenia przesłanek przyznania tego zasiłku. Powtórzył, że taka ocena nie została w niniejszej sprawie dokonana w wystarczającym stopniu, gdyż nie zawierała analizy rodzaju i wysokości opłat ponoszonych przez skarżącą. Pełnomocnik zakwestionował też ograniczenie się przez organ do wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w sposób subiektywny, w szczególności wniosek, że skarżąca nie wykazuje żadnych starań celem znalezienia pracy, traktując pomoc społeczną jako formę comiesięcznego wynagrodzenia. Autor skargi kasacyjnej wyraził pogląd, że skarżąca nie jest w stanie prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego i może "utrzymać dach nad głową" wyłącznie dzięki bardzo korzystnej umowie najmu zawartej z byłym mężem, zobowiązującej ją tylko do uiszczenia opłat za tzw. media. W związku z tym zwrócił uwagę na wysokość tych należności, wskazując przykłady opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla gospodarstwa dwuosobowego (27 zł miesięcznie) oraz za dostawę wody i odprowadzanie ścieków (około 64 zł miesięcznie). Stwierdził, że przyznany skarżącej zasiłek w kwocie 50 zł nie jest adekwatny do jej sytuacji i pozwala jej ponieść zaledwie niewielką część tych kosztów. Wytknął zarazem organowi, że nie wyjaśnił, dlaczego przyznał właśnie tę kwotę, poprzestając na zaakcentowaniu tego, iż działa w ramach uznania administracyjnego. Pełnomocnik nawiązał do treści art. 107 § 3 K.p.a. i uznał, iż tak lakoniczne uzasadnienie nie czyni zadość wymogom określonym tym przepisem. Podobnie ustosunkował się do uzasadnienia decyzji zaskarżonej. Jego zdaniem jest ono ogólne i nie odnosi się do sytuacji skarżącej i do okoliczności mających przesądzać o prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, ponieważ Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14, LEX nr 1989272). Granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały wytyczone stosunkowo wąsko, gdyż obejmują wyłącznie przepisy procesowe. Pełnomocnik pozostawił poza nimi przepisy materialnoprawne, w tym art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, który został przywołany na wstępie rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako podstawa rozstrzygnięcia i zarazem punkt wyjścia uwag na temat roli pomocy społecznej oraz zasad przyznawania zasiłków celowych. W efekcie pełnomocnik ograniczył zakres polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, a przez to również możliwości rozpatrzenia zarzutu kasacyjnego podnoszącego niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie bowiem rozumienie zastosowanego przepisu prawa materialnego w znacznym stopniu warunkuje ocenę sposobu dokonywania ustaleń faktycznych, niezbędnych dla następującego po nich procesu subsumcji ustalonych faktów pod hipotezę tego przepisu. Przepisy procesowe pełnią rolę służebną względem norm materialnoprawnych, określając reguły, według których następować ma ustalenie okoliczności uznanych w tych normach za przesłanki rozstrzygnięcia. W konsekwencji przepis prawa materialnego determinuje przedmiot postępowania dowodowego, wskazując fakty prawnie istotne dla załatwienia sprawy, które w związku z tym powinny podlegać ustaleniu w jego toku. To zaś jest kwestią zasadniczą dla oceny, czy postępowanie to było wyczerpujące, tj. czy zrealizowało swój cel sprowadzający się do wyjaśnienia tych wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy, które są wystarczające i niezbędne dla dokonania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego. W powyższym kontekście podkreślić wypada, że pełnomocnik podważa z tego punktu widzenia poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, stwierdzając, iż pominęły one okoliczności, które w świetle niezakwestionowanej przez niego wykładni przeprowadzonej przez Sąd nie miały znaczenia dla zastosowania art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Utrzymuje mianowicie, że nie zbadano okoliczności zamykającej się w pytaniu, czy sporny zasiłek celowy ustalono w kwocie dostatecznej do tego, by pokryć wszystkie potrzeby, w związku z którymi go przyznano, udzielając jednocześnie na to pytanie odpowiedzi negatywnej. Spostrzeżenie to, które skądinąd musi być uznane za oczywiste z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego, nie może wszak stanowić argumentu przemawiającego na rzecz rozpatrywanego zarzutu, jeżeli zważyć na trafny pogląd Sądu pierwszej instancji, że zasiłek celowy jest jedynie fakultatywnym wsparciem dla osoby potrzebującej, a nie źródłem jej dochodu pozwalającym opłacić jej wydatki w całości. Z tego względu nie musi on przybrać wysokości równej wartości niezbędnej potrzeby życiowej, której zaspokojeniu służy. Tym samym zbędne było prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku wskazanym przez pełnomocnika skarżącej. Nie można natomiast twierdzić, że majątkowa i osobista sytuacja skarżącej nie została należycie wyjaśniona. Dowodzi tego zresztą fakt, że jej opis zamieszczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pełni pokrywa się z ustaleniami przyjętymi przez Sąd. Jest przecież poza sporem, iż skarżąca zamieszkuje w lokalu udostępnionym przez byłego męża na warunkach znacznie korzystniejszych niż rynkowe, a jej dochody ograniczają się do środków uzyskanych z pomocy społecznej w formie zasiłków tak okresowych, jak celowych. Ta ostatnia okoliczność ma przy tym charakter obiektywny, wobec czego jej odnotowanie podczas wywiadu środowiskowego nie może uzasadniać negowania tej czynności jako przeprowadzonej w sposób subiektywny. Szczególnie eskalacja żądań skarżącej polegająca na częstym domaganiu się przyznania wielu zasiłków celowych na zaspokojenie kolejnych potrzeb, usprawiedliwia wniosek, że pomoc społeczną traktuje ona jako ekwiwalent stałego wynagrodzenia, którego wysokość powinna odpowiadać jej żądaniom. Sam autor skargi kasacyjnej przyznał w jej uzasadnieniu, iż skarżąca utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej. Bezsprzecznie zatem rozpatrywana kwestia powinna być jednym z czynników wpływających na ocenę usprawiedliwionych potrzeb skarżącej oraz wysokości udzielanej jej pomocy. W przeciwnym razie, gdyby każda potrzeba została uznana przez organ za zasługującą na zaspokojenie, doszłoby do wypaczenia intencji ustawodawcy, wyznaczającego instytucji pomocy społecznej, szczególnie jej fakultatywnej formie, jaką jest zasiłek celowy, funkcję wspierania wysiłków osób potrzebujących, a nie ich zastępowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2912/14, LEX nr 1989919). Skarga kasacyjna ogniskuje się wokół wspomnianej oceny, skoro – jak już była o tym mowa – nie podnosi w rzeczywistości żadnych mankamentów materiału dowodowego, zwłaszcza poprzez wskazanie jego luk, wymagających uzupełnienia celem ustalenia niedostrzeżonych aspektów położenia skarżącej. Również jednak w tym zakresie zaskarżony wyrok nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy działały w ramach uznania administracyjnego, uwzględniając kryteria, jakie przyjmuje się w orzecznictwie podczas kontroli rozstrzygnięć tego typu. Podkreśla się w nim zaś, że organ nie ma obowiązku przyznania zasiłku celowego nawet wtedy, gdy wnioskodawca spełnia warunki ustawowe przewidziane w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, lecz powinien mieć na względzie tak jego potrzeby wraz ze stopniem ich dotychczasowego zaspokojenia przez środki z pomocy społecznej, jak i potrzeby innych osób i rodzin oczekujących podobnego wsparcia oraz swoje możliwości finansowe (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1231/14, LEX nr 1988004). Przyznać trzeba natomiast, że Sąd pierwszej instancji tylko ogólnie odniósł się do tego, iż organy nie wyjaśniły wprost, dlaczego skarżącej przyznano zasiłek celowy akurat w kwocie pięciokrotnie mniejszej niż ta, której domagała się ona we wniosku. Powody, dla których nie uwzględniono jej wniosku w całości, wynikają jednak jasno z całokształtu rozważań, odwołujących się do wskazanych wyżej okoliczności, takich jak kolejno: postawa skarżącej wobec jej sytuacji życiowej, wysokość i formy wcześniej udzielonego jej wsparcia, możliwości organu pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób ubiegających się o tę pomoc. Stanowią one wystarczające uzasadnienie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i tym samym nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz wskazanych w tej skardze przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego, który został ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.