I OSK 1231/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 296/13 w sprawie ze skargi V. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 296/13, oddalił skargę V. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3, 7, 8 ust. 1, art. 9, 11, 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, 106 ust. 1, 3, 4, 5, art. 108 ust. 1, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej jako u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., por. 823) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej k.p.a.), przyznał V. K. zasiłek celowy na pokrycie części kosztów leków w wysokości 150 zł. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta [...] stwierdził, że na podstawie zebranej dokumentacji oraz wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawczyni pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z siedmiorgiem dzieci, z których dwoje posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Jej rodzina spełnia kryterium dochodowe, od którego ustawa uzależnia prawo do pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. V. K. ubiega się o wsparcie finansowe na zakup leków. Zakup leków może być uznany za niezbędną potrzebę życiową uzasadniającą przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego. Organ mówił ponadto ogólne zasady udzielania świadczeń z pomocy społecznej, wskazał na uznaniowy charakter przedmiotowych decyzji oraz powołał się do swoje ograniczone możliwości finansowe. Zauważył przy tym, że środki Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przeznaczone na realizację w 2012 r zadań własnych z zakresu pomocy społecznej wynoszą 1 200 000, 00 zł, z czego na wypłatę zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych przewidziano 400 000, 00 zł. Średnio w ciągu miesiąca ze świadczeń z pomocy społecznej korzystają ok. 582 rodziny (1 720 osób w tych rodzinach), czyli średnia wysokość zasiłku celowego lub specjalnego celowego może wynosi jednorazowo ok. 57, 00 zł na rodzinę. Dlatego też biorąc pod uwagę bieżącą sytuację finansową ośrodka pomocy społecznej w zakresie posiadanych środków finansowych, przyznano V. K. zasiłek celowy na zakup leków we wskazanej wysokości. W odwołaniu V. K. stwierdziła, że w toku postępowania przedstawiła faktury za zakup leków oraz niezrealizowane recepty na leki. Dodała, że od byłego męża nie otrzymuje alimentów. Zwróciła także uwagę na stan zdrowia swojego najmłodszego dziecka oraz nieobiektywne rozpatrywanie jej spraw na skutek istniejącego - jej zdaniem - konfliktu z pracownikiem socjalnym. Zakwestionowała ponadto ograniczanie wysokości udzielanych świadczeń oraz niewypłacanie tych świadczeń w razie wniesienia odwołań od niekorzystnych dla niej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania V. K., utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając ustalenia i wnioski tam zawarte. Organ odwoławczy wskazał w szczególności na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na podstawie art.39 ust.1 u.p.s., na ograniczone środki, którymi dysponują ośrodki pomocy społecznej, a ponadto na brak możliwości a nawet obowiązku uwzględnienia wszystkich roszczeń zgłaszanych przez osoby wymagające wsparcia. Kolegium podkreśliło ponadto, że organ I instancji w sposób wyczerpujący dokonał ustaleń wszystkich okoliczności, od których uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i dokonał prawidłowej ich oceny, a motywy podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też decyzji organu I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa ani przekroczenia granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego V. K. zarzuciła, że wysokość przyznanego jej obecnie zasiłku celowego jest zbyt niska oraz że działania pracowników pomocy społecznej są nieobiektywne, nacechowane "chorą mściwością". Skarżąca stwierdziła ponadto, że za swoją wizytę lekarską zapłaciła 250 zł . Przedstawiła też rachunki na zakup leków na kwotę 460 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art.2 i 3 u.p.s. celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, nie zaś zapewnienie dożywotniego utrzymania bądź pogłębiania istniejącego niskiego dochodu. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej w skrócie "P.p.s.a."), oddalił skargę V. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem podzielić stanowisko organów obu instancji w kwestii konieczności uwzględnienia nie tylko zgłaszanych przez stronę żądań, a ponadto ich wywody co do ogólnych zasad funkcjonowania pomocy społecznej oraz możliwości finansowych, jakimi instytucja ta dysponuje. Zwrócić również należy uwagę na okoliczności, które nie zostały wyraźnie zaznaczone przez organy administracyjne, a które wprost wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Otóż wniosek skarżącej w zakresie zasiłku celowego, po sprecyzowaniu pismem z dnia 5 października 2012 r., jednoznacznie odnosił się wyłącznie do kwestii zakupu leków. W tej sytuacji bezskuteczne jest wskazywanie w odwołaniu i skardze na jeszcze inne wydatki (koszty wizyty lekarskiej w [...], planowane badanie rezonansem, czy też opłacenie turnusu rehabilitacyjnego), gdyż wykraczają one poza przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzyganej w I instancji. Z przedłożonych przez skarżącą faktur zakupu leków w dniach 28 i 29 sierpnia 2012 r. wynika przy tym, że w chwili składania wniosku należności objęte tymi fakturami zostały już zapłacone gotówką lub za pomocą karty. Tym samym w tej części skarżąca domagała się w istocie zrefundowania poniesionych kosztów, co nie należy do zadań pomocy społecznej. Dopiero na rozprawie sądowej skarżąca wskazała na pochodzenie owych środków pieniężnych z pożyczki, na co jednak nie powoływała się w toku całego postępowania administracyjnego. Takie twierdzenia są bardzo ogólnikowe a ponadto spóźnione. W rezultacie obowiązkiem organu I instancji była ocena rzeczywistych potrzeb rodziny skarżącej w zakresie zakupu leków. W tym względzie skarżąca przedstawiła jedynie trzy recepty wystawione w dniu 4 września 2012 r. dla jej córki K. Co prawda wniosek był złożony o jeden dzień wcześniej, ale nie ma to znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż organ zobowiązany był ocenić sytuację na chwilę orzekania. W sprawie tych niewykupionych recept skarżąca w piśmie z dnia 7 września 2012 r. podała, że opiewają one na kwotę około 150 zł. Oznacza to, że przyznany zasiłek celowy w takiej właśnie wysokości zaspokajał właściwie w całości uzasadnioną, niezbędną w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s., potrzebę rodziny skarżącej w zakresie zakupu leków, w związku z omawianym wnioskiem z dnia 3 września 2012 r. Z tego też powodu skarga okazała się bezzasadna niezależnie od przyczyn trafnie podniesionych przez organy administracyjne, które przeprowadziły prawidłowe postępowanie, pozwalające na dokonanie istotnych w sprawie ustaleń. Można również zauważyć, że postawa skarżącej nie ułatwiała organowi realizacji jego zadania. Okoliczności odnotowane podczas sporządzania wywiadu środowiskowego mogą wręcz świadczyć o braku współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym i jej roszczeniowej postawie. Rozwijanie tego wątku nie jest jednak celowe. Zakaz reformationis in peius nie pozwala na uchylenie decyzji dla ewentualnego dokonania ustaleń, co do przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego V. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 296/13 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1) naruszenie prawa .materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.s. polegające na uznaniu, iż przyznanie zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 150 zł pozwala na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej rodziny skarżącej, podczas gdy z całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż zasiłek celowy we wskazanej kwocie nie pozwala na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej rodziny skarżącej, to jest na zakup niezbędnych leków oraz pokrycie kosztów koniecznych wizyt lekarskich; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie: a) art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez "zamknięcie sprawy niedostatecznie wyjaśnionej, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie V. K. doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.s. Skarżąca spełnia bowiem przesłanki do przyznania jej zasiłku celowego na pełne zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej w postaci zakupu leków oraz odbycia koniecznych wizyt lekarskich. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". Zawarł jedynie przykładowe wyliczenie okoliczności, w których zasiłek celowy może być przyznany, co oznacza że nie są to jedyne potrzeby mogące być zaspokojonymi z kwoty przyznanego zasiłku celowego. Mimo braku wyczerpującego uregulowania, wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. potrzeby oraz zwrot ustawowy "niezbędna potrzeba bytowa" uprawniają do sformułowania cech potrzeb, na jakie w pierwszej kolejności zasiłek celowy może być przyznany. Chodzi przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia osoby. Niewątpliwym jest, że stan zdrowia skarżącej oraz jej dzieci sprawia, iż niezbędne jest zapewnienie im stałej opieki medycznej oraz niezbędnych leków. Nie trzeba wykazywać, iż brak leków oraz odpowiedniej pomocy lekarskiej powoduje bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia skarżącej oraz jej najbliższej rodziny. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła również, że z informacji, które dostarczyła w toku postępowania przed organem I instancji można było wysnuć wnioski, iż zasiłek celowy w kwocie 150 zł nie pozwoli na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej jej oraz jej rodziny. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 956/13, wynika, że wprawdzie organ może nie dysponować odpowiednią pulą środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej oraz nie być w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub życiowej, a nadto że samo spełnienie kryterium dochodowego nie zawsze jest wystarczającym argumentem warunkującym przyznanie pomocy. Jednakże załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ nie powinien poprzestać na stwierdzeniu, że wysokość przyznanego zasiłku uzależniona jest od możliwości finansowych oraz ilości osób ubiegających się o pomoc. W niniejszej sprawie organ I instancji nazbyt lakonicznie uzasadnił okoliczności, z powodu których przyznał skarżącej zasiłek celowy we wskazanej kwocie 150 zł. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Rozstrzygnięcie przyznające zasiłek w wysokości pozwalającej jedynie na częściowe pokrycie niezbędnej potrzeby bytowej podjęte w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione. Uwadze Sądu umknęło, że organ nie może poprzestać na stwierdzeniu, że wysokość przyznanego zasiłku uzależniona jest od możliwości finansowych ośrodka oraz ilości osób ubiegających się o pomoc. Takie ogólne uzasadnienie decyzji organu I instancji może wywołać wrażenie dowolności, jeśli chodzi o rozstrzygnięcie, a także poczucie krzywdy i niesprawiedliwości osoby, której nie została przyznana pomoc w pełnym zakresie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Burmistrz Miasta [...] nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu, jakie środki finansowe ma do dyspozycji i ile osób oczekuje pomocy ze środków pomocy społecznej na zakup leków, wobec czego zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny. Uzasadniając zarzut naruszenia procedury, zaznaczono, że w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Ustalenie stanu faktycznego następuje w postępowaniu dowodowym, którego nadrzędnym celem jest dotarcie do prawdy obiektywnej. Organ powinien zatem zbadać wszelkie okoliczności związane ze sprawą i zastosować właściwy przepis prawa materialnego do jej rozstrzygnięcia. Głównym uchybieniem proceduralnym w sprawie było to, że organ I instancji nie ustalił, jaka kwota pozwoli na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej w postaci zapewnienie leków oraz pomocy medycznej dla skarżącej oraz jej rodziny. Następnie skarżąca kasacyjnie powołała się na art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżąca była przekona, iż udzielone przez nią informacje pozwalają na przyznanie pomocy w zakresie konicznym do zaspokojenia potrzeby bytowej jej rodziny w postaci zapewnienia konicznego leczenia. Ustalenia poczynione przez organ I instancji trudno uznać za pełne. Organy odstąpiły od dokładnego przesłuchania V. K., mimo iż czynność ta pozwoliłaby im na ustalenie, jaka kwota zasiłku celowego jest niezbędna stronie na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej jej i jej najbliższej rodziny. Ponadto zachowanie organów można zakwalifikować jako prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do tychże organów. Organy naruszają prawo także poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Brak należytego wyjaśnienia sprawy niewątpliwe wpłynął na wynik postępowania, skoro w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną podstawą uzasadniającą oddalenie skargi był brak możliwości ustalenia faktycznej potrzeby strony, pomimo, że – jak wskazano wyżej - możliwość poczynienia takich ustaleń istniała. Przedstawione wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewykluczone bowiem, że po rozważeniu sytuacji materialnej rodziny skarżącej kasacyjnie, wysokości posiadanych środków przeznaczonych na leki oraz liczby i sytuacji innych potrzebujących, świadczenie zostałoby przyznane w wyższej wysokości. Nadmieniono też, że sprawy z zakresu pomocy społecznej mają istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej organy administracji publicznej mają szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony (często osoby proste, z niską świadomością prawną, nieporadne w kontakcie z administracją) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na uwzględnienie nie zasługuje przede wszystkim zarzut złamania art.113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Norma ta reguluje jedną z kompetencji przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Jej naruszenie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo iż w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji, gdy złożyły uzasadnione wnioski o odroczenie rozprawy z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 625/07, LEX nr 491424, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11 LEX nr 1367333 i z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12 LEX nr 1372091. W rozpoznawanej sprawie żadna z przedstawionych wyżej okoliczności nie zaistniała, a tym samym omawiany zarzut uznać należy za całkowicie chybiony. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach nie można też skutecznie zarzucić mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1 i art.80 k.p.a. Wbrew odmiennym zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie organy orzekające należycie ustaliły i prawidłowo rozważyły wszystkie istotne sprawie okoliczności faktyczne, a ponadto szczegółowo uzasadniły motywy podjętych decyzji. Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w powołanym przepisie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć przy tym należy, że o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne oraz wymagają zbadania w danej sprawie decydują przepisy prawa materialnego mające w tej sprawie zastosowanie a nie subiektywne oczekiwania strony. Kontrola decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Nie obejmuje ona natomiast celowości i sposobu wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na cele pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie zwracał uwagę na to, że faktem notoryjnym jest, iż możliwości finansowe budżetu Państwa są ograniczone. Brak jest też dostatecznych funduszy na realizowanie przez organy administracji zadań z zakresu pomocy społecznej. Ponadto stale rośnie liczba osób korzystających z tego typu wsparcia. Szeroko i stale informują o tym środki masowego przekazu, to jest prasa, radio i telewizja. Takie fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu. Dlatego zbędne jest powoływanie w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej oczekiwanych przez skarżącą danych liczbowych oraz gromadzenie w aktach dokumentów obrazujących precyzyjnie stan finansowy każdego ośrodka pomocy społecznej i dokładną liczbę jego podopiecznych, dodatkowo z uwzględnieniem konkretnej liczby osób ubiegających się o poszczególne rodzaje zasiłków. Taki obowiązek nie wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzkie sądy administracyjny nie mogą zatem badać sytuacji innych osób ubiegających się o podobne świadczenia oraz sposobu gospodarowania środkami finansowymi przez organy I instancji. Uprawnień takich nie posiadają też samorządowe kolegia odwoławcze, które przeprowadzają kontrolę instancyjną, nie są zaś organami kontrolującymi działalność ośrodków pomocy społecznej w aspekcie prawidłowego gospodarowania funduszami przeznaczonymi na poszczególne rodzaje świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej (por. na przykład wyroki NSA z dnia 11 maja 2005 r. sygn. OSK 1344/04, z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 932/11, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 492/07- LEX nr 499732, z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1351/04 - LEX nr 1089875, z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1398/09 - LEX nr 591247, z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 - LEX 594935). Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, że zgodnie z art.39 ust.1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowe, w tym między innymi na zakup leków. Wynika to wprost z powołany przepisów, czego nie kwestionowały organy orzekające w sprawie ani Sąd I instancji. Stąd zarzut błędnej wykładni art.39 ust.1 i ust.2 u.p.s.a. jest całkowicie nieuprawniony. Brzmienie art.39 ust.1 u.p.s., a zwłaszcza użyty w tym przepisie zwrot "można" jednoznacznie wskazuje, że wszystkie zasiłki celowe są świadczeniami fakultatywnymi a nie obowiązkowym. Ustawodawca żadnych wyjątków w tym zakresie nie przewidział. Zatem wnioski o przyznanie pomocy między innymi na zakup leków, nie mogą być w każdej sytuacji rozpatrywane na preferencyjnych zasadach, czego skarżąca konsekwentnie nie przyjmuje do wiadomości. Powyższe oznacza, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Jeżeli wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe (nie zostało przekroczone kryterium dochodowe i zachodzą warunki, o jakich mowa w art.39 ust.1 i ust.2 u.p.s.), to organ powinien wprawdzie dążyć do pozytywnego załatwienia sprawy zgodnie z interesem obywatela, ale nie ma bezwzględnego obowiązku ani przyznania w ogóle przedmiotowego świadczenia ani przyznania zasiłku w oczekiwanej przez zainteresowanego wysokości. Organ rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, musi mieć na względzie nie tylko potrzeby wnioskodawcy w danej sprawie, ale także swoje możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób i rodzin, które oczekują podobnego wsparcia. Zgodnie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższych przepisów wynika, że rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań oraz realizacji zgłaszanych potrzeb w pełnym rozmiarze. W rozpoznawanej sprawie V. K. przyznano zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 150 zł., podczas gdy średnia wysokość zasiłków celowych i specjalnych udzielanych w tym czasie wynosiła jedynie ok.57 zł na rodzinę. Zatem skarżącej przyznano pomoc w wysokości ok. 2, 5 razy wyższej niż średnia na obszarze właściwości miejscowej organu I instancji. WSA w Gliwicach słusznie ponadto zauważył, że zasiłek celowy przyznany skarżącej we wskazanej wysokości w istocie w pełni zaspakajał niezbędną potrzebę zgłoszoną we wniosku wszczynającym postępowanie. Do tego wniosku wymieniona dołączyła bowiem faktury na zakup leków w tej właśnie wysokości. Fakt, że skarżąca później rozszerzyła zakres swoich żądań nie może mieć w niniejszej w sprawie decydującego znaczenia. O rozpoznanie pozostałych roszczeń V. K. może ubiegać się w odrębnym postępowaniu. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej dotyczącego dowolności wydanych w niniejszej sprawie decyzji oraz akceptacji powyższego z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, przez Sąd I instancji. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skrzącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w postępowaniu kasacyjnym brak jest podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a