II GSK 1346/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2959/14 w sprawie ze skargi A. F. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. F. G. 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2959/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2012 r. A. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w pakietach: pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), do powierzchni 48,46 ha oraz pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, do powierzchni 48,46 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 23429,07 zł, w tym pakiet 2 w wysokości 12599,60 zł do powierzchni 48,46 ha i pakiet 3 w wysokości 10829,47 zł do powierzchni 27,02 ha. Przyczyną przyznania środków w pomniejszonej wysokości dla pakietu 3 było ustalenie, że na działkach rolnych C i N stwierdzono pozostawienie tej samej powierzchni nieskoszonej w 2012 r. co w roku 2011, podczas gdy zgodnie z załącznikiem 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) dla pakietu 3, w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych, istnieje wymóg koszenia w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 września, nie więcej niż dwa pokosy w roku oraz pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. W związku z powyższym, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia płatność za dany wariant na działce rolnej C i N podlegała zmniejszeniu o 100%. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał ją w mocy. Następnie, mając na uwadze stwierdzone w 2012 r. nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2014 r. orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego w 2011 r. w wysokości 8593,03 zł. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu, organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca na załączniku graficznym dołączonym do wniosku wskazał powierzchnię gruntów niepodlegających koszeniu, która po dokonanej analizie załącznika graficznego dołączonego do wniosku złożonego w roku 2012 okazała się tą samą powierzchnią, którą rolnik pozostawił nieskoszoną rok wcześniej. Na załącznikach graficznych z dnia [...] maja 2011 r. i z dnia [...] maja 2012 r. beneficjent wskazał ten sam obszar nieskoszony na działce rolnej C oraz na działce rolnej N. A. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniósł, że pomyłkowo zaznaczył we wniosku o płatności na 2012 r. te same nieskoszone powierzchnie co w 2011 r., podczas gdy w rzeczywistości w 2012 r. pozostawił nieskoszone inne powierzchnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, był brak podstawy prawnej do zastosowania przez Agencję sankcji za stwierdzone uchybienie. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: działek rolnych lub zwierząt lub stref buforowych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Zgodnie z ust. 2 wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia jednym z wymogów dodatkowych dla pakietu 3, w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych był wymóg pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Załącznik nr 7 do rozporządzenia określa przypadki zmniejszeń płatności, w tym obniżenie płatności za dziewięć szczegółowo opisanych, różnych rodzajów naruszenia wymogów związanych z koszeniem. Nie przewidziano w nim jednak żadnej sankcji za pozostawienie nieskoszonej powierzchni 5-10% działki w kolejnych latach na tej samej powierzchni. W takim stanie prawnym brak jest, zdaniem Sądu I instancji, podstaw do zastosowania sankcji za to naruszenie. W niniejszej sprawie organy zastosowały sankcję, wskazując na przepis, który mówi o niewykoszeniu lub wykoszeniu w nieodpowiednim terminie. W ocenie Sądu I instancji, uchybienie popełnione przez skarżącego nie może być zakwalifikowane jako niewykoszenie działki lub wykoszenie jej w nieodpowiednim terminie i wskazany przez organy przepis nie może być podstawą do nałożenia sankcji za niespełnienie przez stronę opisanego w sprawie wymogu dodatkowego dla pakietu 3. Sąd I instancji podniósł ponadto, że organy powołały się na naruszenie wymogów, za które przewidziano sankcję najwyższą, stuprocentową. Tymczasem za inne uchybienia związane z koszeniem przewidziano znacznie mniejsze sankcje, np. za wykoszenie całej powierzchni – 50%, za pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej - 10%, za pozostawienie większej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej - 80%. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2959/14 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy będącej przedmiotem orzekania, co wyraziło się w uchyleniu decyzji organów obu instancji z uwagi na stwierdzony brak podstawy prawnej do zastosowania przez Agencję sankcji za stwierdzone uchybienie, podczas gdy kwestia dotycząca zastosowanych w roku 2012 sankcji w związku z uchybieniami w realizacji programu rolnośrodowiskowego była przedmiotem postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności (które zostało prawomocnie i ostatecznie zakończone) nie zaś postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych; 3. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy będącej przedmiotem orzekania, w konsekwencji odejścia przez WSA od zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją. WSA nie wziął bowiem pod uwagę, że organy ARiMR związane były swoją wcześniejszą prawomocną decyzją w przedmiocie przyznania płatności na rok 2012, (od której to decyzji skarżący nie wniósł skargi do WSA), której ustalenia miały wpływ na obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w roku 2011. Ponadto organ postawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 oraz z § 2 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że wysokość płatności rolnośrodowiskowej nie ulegnie zmniejszeniu w przypadku pozostawienia nieskoszonej powierzchni 5-10% działki w kolejnych latach na tej samej powierzchni, podczas gdy z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego rolnik w ramach obowiązku przestrzegania wymogów przewidzianych dla pakietu 3 zobowiązany jest do pozostawienia 5 - 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni; co w istocie oznacza, że rolnik nie spełnił wymogu wykoszenia działki, o którym mowa w załączniku nr 7 do rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że wysokość sankcji w związku ze stwierdzonym w 2012 r. uchybieniem w realizacji programu rolnośrodowiskowego została ustalona decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nie zaś, jak wynika z wyroku WSA, w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] września 2014 r. Decyzja ta ustala kwotę do zwrotu w oparciu o art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, a jej wysokość odpowiada jedynie wysokości sankcji nałożonych na beneficjenta we wcześniejszym postępowaniu w zakresie przyznania płatności. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w roku 2011 jest nierozerwalnie związane z ustaleniem, w wyniku postępowania o przyznanie płatności na rok 2012, że zaistniały nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, skutkujące redukcją kwoty płatności w roku 2012, a w odniesieniu do roku 2011, wobec podjętych w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego zobowiązań, obowiązkiem zwrotu płatności już przyznanych. Organ podkreślił, że bez znaczenia dla koncepcji związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest to, czy decyzja jest niewadliwa czy też wadliwa, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna czy istotna. Organ stwierdził następnie, że warunek wykoszenia działki w istocie nie został spełniony i sytuacja taka, zgodnie z wolą ustawodawcy, podlega sankcjonowaniu. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, że są one niezasadne. Organ postawił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a., jednak zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo. Po pierwsze, należy zauważyć, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tymczasem przepis ten nie został w ogóle wskazany przez wnoszącego skargę kasacyjną w omawianym zarzucie. Po drugie, jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter norm kompetencyjnych, nie stanowiąc tym samym samodzielnej, skutecznej podstawy kasacyjnej. Są to przepisy ogólne, co oznacza że strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich naruszenia powinna powiązać go z zarzutem naruszenia innych konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14; z 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/13; z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11). W podstawach skargi kasacyjnej organ powołał jednak te przepisy samodzielnie, nie łącząc ich z konkretnymi przepisami prawa procesowego lub materialnego. Z kolei w art. 3 § 1 p.p.s.a. określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie przez te sądy ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Należy podkreślić, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. również nie stanowi samodzielnej podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż w tym celu należy postawić zarzut naruszenia innych, konkretnych przepisów. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy, bowiem uchylił jedynie zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd nie wypowiadał się natomiast w kwestii prawidłowości decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznającej stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2012 r. Należy podkreślić, że organ niezasadnie uznał, że rozpoznając sprawę dotyczącą ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w 2011 r. był związany swoją wcześniejszą decyzją przyznającą płatności w pomniejszonej wysokości w roku 2012. W myśl § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. W niniejszej sprawie skarżący realizował m.in. pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. W załączniku nr 3 do rozporządzenia jako jeden z wymogów dodatkowych dla tego pakietu przewidziano, że rolnik powinien pozostawić 5 - 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Naruszenie polegające na pozostawieniu przez rolnika w 2012 r. tej samej nieskoszonej powierzchni co w roku poprzednim - 2011, (zostało to stwierdzone przez organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r.), jest naruszeniem odnoszącym się do roku 2012 i do płatności za ten rok. Takiego naruszenia rolnik nie dopuścił się w roku 2011. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w roku 2012 odnosić również do płatności za rok 2011. Organ tak w istocie postąpił, powołując się na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Wspomniany akapit stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego. Biorąc to pod uwagę, należy stwierdzić, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego również nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).