I SA/Wa 226/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2006r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] orzekło, że decyzja Naczelnika W. z dnia [...] stycznia 1976r. nr [...] w sprawie sprzedaży na rzecz M. i L.C. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie, na którym usytuowano budynek, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. W uzasadnieniu organ argumentował, że decyzja orzekająca o sprzedaży lokalu nr [..] rażąco naruszała prawo, ponieważ wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950r. i decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej, decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lipca 1993r. spowodowało, że własność budynku nigdy nie przeszła na Skarb Państwa, a zatem nie było podstaw prawnych do wyodrębnienia własności poszczególnych lokali mieszkalnych ani też przeznaczenia ich przez Skarb Państwa do sprzedaży najemcom. W dniu 5 sierpnia 2013r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] wpłynął wniosek W. G. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] maja 2006r., w którym podniesiono, że Kolegium wydając kwestionowaną decyzję pominęło okoliczność, iż decyzją z [...] kwietnia 1996r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] lipca 1993r. w części dotyczącej siedmiu sprzedanych lokali mieszkalnych oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości. W związku z tym w dacie wydania kwestionowanej decyzji brak było podstaw do przyjęcia, że decyzję o sprzedaży lokalu nr [...] wydano w odniesieniu do nieruchomości niepaństwowej skoro w tym zakresie odmowne orzeczenia dekretowe z 1950r. przejmujące budynek na rzecz Skarbu Państwa, pozostawały i nadal pozostają w mocy. Ponadto w piśmie z dnia 25 listopada 2013r. podniesiono zarzut, że kwestionowana decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, a właściwym organem do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności powinien być Wojewoda [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2006r. nr [...] uznając, że nie zaistniały wskazane przez wnioskodawczynię przesłanki wadliwości kwestionowanej decyzji, bowiem zdaniem Kolegium, decyzja ta nie narusza rażąco prawa i wydana została przez organ właściwy, co wynika wprost z treści art. 157 § 1 k.p.a. Kolegium podniosło, że ustawodawca określając właściwość organów administracji odwołał się wyłącznie do kryterium nadrzędności organów, z którego wynika, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego kwestionowaną decyzję, co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż decyzję orzekającą o sprzedaży lokalu wydał Naczelnik W.. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że stan faktyczny sprawy wskazuje, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] nie był wyłącznym właścicielem przedmiotowej nieruchomości budynkowej, ponieważ dzielił to władztwo z przeddekretowymi właścicielami nieruchomości ze względu na częściowe stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa bowiem decyzją z [...] kwietnia 1996r. stwierdził nieważność własnej decyzji z [...] lipca 1993r. stwierdzającej nieważność orzeczeń dekretowych z 1950r. w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych, w tym lokalu nr [...]. W sytuacji zatem gdy odmowna decyzja dekretowa pozostawała w mocy tylko w części – Skarb Państwa nie może być uznany za właściciela budynku w chwili sprzedaży przedmiotowego lokalu. Kolegium podniosło, że nawet gdyby przyjąć, że Skarb Państwa jednak nabył w pełni własność budynku, a następnie na skutek decyzji nadzorczych utracił ją z mocą wsteczną w części nie dotyczących lokali zbywanych, to i tak oznacza, że Skarb Państwa nie był właścicielem budynku, a jedynie jego współwłaścicielem. Sprzedaż zaś lokali mieszkalnych była możliwa wyłącznie w budynkach stanowiących własność Skarbu Państwa. Także oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem stanowiło zdaniem Kolegium w momencie wydania decyzji z 1976r. naruszenie prawa, skoro w tym momencie lokal nie był wyodrębniony, nie istniał zatem również odpowiadający lokalowi udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. W dacie wydania decyzji lokalowej Skarb Państwa był właścicielem gruntu, ale na skutek wyeliminowania z mocą wsteczną części decyzji dekretowych nierozpatrzony pozostawał wniosek byłego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Nawet uznając, że wniosek ten był nierozpatrzony tylko co do części gruntu – to była to część niewydzielona, nie zaś odpowiadająca lokalowi. W tych warunkach w ocenie organu Skarb Państwa nie był samodzielnym właścicielem przedmiotowego lokalu, ani też nie był uprawniony do samodzielnego ustanowienia na rzecz nabywcy lokalu prawa użytkowania wieczystego w odpowiednim udziale. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła W. G. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2014r. i wskazało, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono, aby wystąpiła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym zdaniem Kolegium uwzględnienie wniosku W. G. nie było możliwe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. G. zarzucając jej rażące naruszenie następujących przepisów: a) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, a także w związku z art. 4 pkt 9 i 9b1, art. 9a oraz art. 27 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie kluczowej w sprawie okoliczności, iż zgodnie z przywołanymi przepisami do wydania decyzji właściwy był Wojewoda [...], a nie SKO, co obecnie uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji po myśli art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym sprzed 11 kwietnia 2011r.), art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie, że przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę, iż decyzją z 23 kwietnia 1996r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność swojej decyzji nadzorczej z [...] lipca 1993r. w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku przy [...] oraz związanych z tymi lokalami udziałów w częściach wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu znajdującego się pod budynkiem, c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 a ustawy z 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że w dacie podejmowania decyzji brak było (i nadal jest brak) podstaw do przyjęcia, że budynek w momencie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w części objętej tą decyzją nie stanowił własności Skarbu Państwa, skoro m.in. w części dotyczącej tego lokalu do dziś nie została stwierdzona nieważność odmownych orzeczeń dekretowych z 1950r. przejmujących budynek na rzecz Skarbu Państwa, d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. oraz przepisami przywołanymi w podpunktach b i c, tj. pominięcie, że wydanie decyzji nastąpiło z powołaniem się na okoliczności, które ewidentnie i jednoznacznie nie dawały podstawy do wydania rozstrzygnięcia takiej treści, e) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rzeczowego wyjaśnienia kwestii właściwości organów uprawnionych do wydania decyzji, f) art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja jest obarczona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., g) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem wszystkich przywołanych wyżej przepisów, a więc powinno było dojść do uchylenia w całości tej decyzji i orzeczenia w tym zakresie przez Kolegium co do meritum sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja poprzedzająca jej wydanie podlegały uchyleniu, albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z następującą sytuacją procesową: w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ, znajdowała się osoba (członek SKO), która była również członkiem składu SKO – rozpoznającym sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] stycznia 1976r. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi czy taki członek składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinien podlegać wyłączeniu. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowanie w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że np. ten sam skład członków samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał decyzję ostateczną nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z weryfikacją poprzedniej decyzji – ostatecznej (vide: Piotr Pietrasz w komentarzu do art. 130 § 1 pkt 6 – Ordynacji podatkowej o takiej samej treści jak aktualne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., publ. Lex 2011). Z aktualnie obowiązującego stanu prawnego jednoznacznie wynika, że członek samorządowego kolegium odwoławczego rozpoznający sprawę w postępowaniu nadzorczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od udziału w postępowaniu w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ. Przyjąć należy, że z przepisu tego da się skonstruować normę prawną nakazującą zastosowanie przepisów o wyłączeniu do trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Ratio legis tego przepisu było bowiem uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach danego postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób jej rozstrzygnięcia, byłby determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (vide: W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydanych w nim decyzji. Interpretacja celowościowa tej regulacji prezentowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w których przyjmuje się, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych (vide: wyrok WSA z 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 15/07, Lex nr 362515). Taką interpretację tej regulacji zawarto również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, zmiana treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest konsekwencją tego wyroku. W świetle powyższego stwierdzić należy, że członek składu samorządowego kolegium odwoławczego rozpoznający sprawę w postępowaniu nadzorczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Brak wyłączenia takiego pracownika stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27). Samorządowe kolegia odwoławcze orzekają nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu orzekającego w trybie nadzwyczajnym, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał decyzję ostateczną podlegającą weryfikacji. Przestrzeganie zasady, że inny skład rozstrzyga o nieważności decyzji, stanowi gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na zasadę sprawiedliwości proceduralnej podkreśla się, że zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie de facto kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy (uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013r. sygn. akt II GPS 4/12). W niniejszym postępowaniu zasada obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy została naruszona w sposób istotny, albowiem W. G. był członkiem zarówno składu orzekającego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] stycznia 1976r. (decyzja z dnia [...] maja 2006r.), jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym weryfikacji tej decyzji (decyzja z dnia 28 maja 2014r.). Wprawdzie w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. skład orzekający był prawidłowy, jednakże nie dostrzegł on omówionej wyżej wadliwości rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2014r. i utrzymał je w mocy w sytuacji, gdy zasadne było jego uchylenie, czym naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczy taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy wydali kwestionowaną decyzję ostateczną. Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych, albowiem w zaistniałej sytuacji okazały się one przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c, art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.