IV SA/Wa 105/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. S., W. S., L. L., A. S., J. S., M. M., uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], o odmowie uwzględnienia E. S., działającej w imieniu W. S., L. L., A. S., J. S., M. M., o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – ulicę [...], położoną w W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 1607 m2 z obrębu [...], uregulowany w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2005 r. E. S. złożyła wniosek o odszkodowanie za część działki nr [...] z obrębu [...], z której 1601 m2 znajduje się pod ulicą [...] ( jako część składowa działki nr [...]), w którym wskazała W. S., L. L., A. S., J. S., M. M., jako innych uczestników. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. organ I instancji zawiadomił E. S. o wszczęciu postępowania, jednocześnie informując ją o konieczności złożenia uzupełnionego wniosku poprzez wystąpienie wszystkich uprawnionych. Zawiadomienie to zostało w dniu [..] czerwca 2005 r. doręczone E. S. z pominięciem pozostałych wskazanych we wniosku osób. Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr 1631/DP/13 Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] ( obecnie Miasto W.) z mocy prawa z dniem w stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w m. W. oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 1608 m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], zajętego pod ulicę [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. E. S. poinformowała organ I instancji, że występuje także w imieniu pozostałych osób, załączając do niego udzielone jej w dniu [...] grudnia 2005 r. pełnomocnictwa przez W. S., L. L., A. S., J. S. oraz pełnomocnictwo przez M. M. bez wskazanej daty jego sporządzenia. Organ I instancji powyższe pismo potraktował jako nowy wniosek E. S. złożony w imieniu osób w nim wymienionych i zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił jego uwzględnienia. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniesionego odwołani, stwierdził, iż wniosek E. S. z dnia [...] czerwca 2005 r. został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym odszkodowanie, o którym mowa w ust.1 będzie ustalane i wypłacane według zasad trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Do pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. E. S., informując organ I instancji, że występuje również w imieniu osób wskazanych w poprzednim jej wniosku, załączyła udzielone jej pełnomocnictwa przez W. S., L. L., A. S., J. S., które jak wskazał Wojewoda, datowane są po dniu 31 grudnia 2005 r., tj. po terminie umożliwiającym skuteczne wniesienie wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października1998 r., zaś pełnomocnictwo udzielone przez M. M. nie zostało opatrzone datą. Zdaniem Wojewody [...], organ I instancji zbyt pochopnie i przedwcześnie wydał kwestionowaną decyzję, gdyż należało wystąpić do strony o wskazanie na jaką datę zostało złożone pełnomocnictwo przez M. M.. Organ odwoławczy wskazał jakie obowiązki dla organu wynikają z art. 7 k.p.a. i z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wojewoda [...] powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdził, iż organ instancji powinien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalić datę udzielenia pełnomocnictw przez właścicieli nieruchomości i ich następców prawnych, zaznaczając przy tym, że z uwagi na zakres niezbędny jest do wyjaśnienia sprawy nie jest uprawniony do skorzystania z art. 136 k.p.a. Z tych też względów działając na podstawie art.138 § 2 k.p.a. orzekł, jak w rozstrzygnięciu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent W., zarzucając jej: I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 73 ust. 4 w zw. z art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że należy ustalić i wypłacić odszkodowanie za nieruchomość na rzecz osób, które nie złożyły wniosku w ustawowym terminie; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 6, art. 7, art.77 § 1 w zw. z art.80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia sprawy sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, skutkujące błędnym uznaniem, że organ pierwszej instancji powinien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie daty udzielenia pełnomocnictw współwłaścicieli nieruchomości i ich następców prawnych; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy; 3.art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ I instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi , podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie w pełni są tożsame z przedstawionymi przez skarżącą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r. i przekazującą do ponownego rozpatrzenia sprawę z wniosku E. S. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...], zajętą pod ulicę [...] w W.. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a., mimo że samo rozstrzygnięcie o uchyleniu wadliwej decyzji pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia należy uznać za słuszne. Jednakże organ odwoławczy przedmiotową sprawę rozpoznał naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. , bowiem nie odniósł się do wszystkich jej aspektów istotnych dla wydania prawidłowej decyzji przez organ I instancji. Samo wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia daty udzielonych pełnomocnictw przez współwłaścicieli nieruchomości i ich następców prawnych w okolicznościach niniejszej sprawy jest niewystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia 1czerwca 2005 r. E. S.. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż to wniosek z dnia [...] czerwca 2005 r. E. S. zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za grunt zajęty pod ulicę [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 1608 m2 ,uregulowany w księdze wieczystej nr [...]. W treści tego wniosku wnioskodawczyni wymieniła osoby uprawnione również do odszkodowania: W. S., L. L., A. S., J. S., M. M., podając iż właścicielami nieruchomości byli nieżyjący H. B. i N. S. Poza sporem jest, iż wniosek ten podpisała wyłącznie E. S.. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. zawiadomił E. S. o wszczęciu na jej wniosek postępowania o przyznanie odszkodowania, zawierając w nim informację o treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jak również informując jakie dokumenty należy dostarczyć, m.in. uzupełniony wniosek poprzez wystąpienie wszystkich uprawnionych właścicieli nieruchomości bądź ich spadkobierców na dzień 31 grudnia 1998 r. Wojewoda [...] rozpatrując sprawę nie poddał ocenie przedmiotowego zawiadomienia pod względem prawidłowości jego sporządzenia, w zwłaszcza w zakresie informacji co do uzupełniania wniosku przez pozostałych właścicieli. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że art. 64 § 2 k.p.a. reguluje tryb wzywania do uzupełnienia braków wniosku stwierdzonych przez organ. Zgodnie z tym przepisem organ pierwszej instancji stwierdzając, że wniosek o odszkodowanie został podpisany wyłącznie przez E. S., a nie przez wszystkie wskazane w nim osoby powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawczynię prawidłowo do uzupełnienia wniosku o brakujące podpisy osób w nim wymienionych, bądź o złożenie pełnomocnictwa przez każdą z wymienionych osób, z którego będzie wynikało, że wniosek ten złożony został również w jej imieniu, potwierdza ona dokonaną czynność polegającą na złożeniu wniosku o odszkodowanie przez E. S. i udziela jej pełnomocnictwa do reprezentowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z tym przepisem organ powinien stronie wyznaczyć 7 dniowy termin do uzupełnienia tych braków, informując o skutkach prawnych jakie spowoduje nieuzupełnienie tych braków w tym terminie. Zauważyć należy, że wnioskodawczyni działa bez profesjonalnego pełnomocnika, a to oznacza, że organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek E. S. z dnia [...] czerwca 2005 r. obowiązany był mieć na uwadze art. 9 k.p.a., na który to przepis słusznie wskazał organ odwoławczy uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołany przepis art. 9 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej. W świetle tej zasady organ zobowiązany jest po pierwsze - do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne i niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Obowiązany jest również informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ sprawy. Po drugie – obowiązkiem organu jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym organ obowiązany jest udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niewypełnienie lub nienależyte wypełnienie obowiązków z art. 9 k.p.a. stanowi naruszenie prawa, stanowiącym samodzielną podstawę do uchylenia decyzji organu. Pokreślenia również wymaga, że prawo do niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej zawarte jest także w art. 6 ust. 3a Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że organ I instancji rozpatrując wniosek z dnia 1czerwca 2005 r. nie wywiązał się w pełni z obowiązków, jakie nakłada na niego przepis art. 9 k.p.a., bowiem: po pierwsze – skierował do E. S. nieprawidłowo sformułowane wezwanie co do uzupełnienia braków formalnych w zakresie podpisów osób w nim wskazanych jako uczestników postępowania; po drugie – nie wyjaśnił czy charakter czynności wymaga osobistego udziału w postępowaniu osób uprawnionych do odszkodowania, tym samym wniosek z dnia [...] czerwca 2005 r. wymaga ich osobistego podpisu, a jeżeli nie zachodzi konieczność osobistego udziału, to istnieje możliwość udzielenia jej przez każdą z tych osób pełnomocnictwa o treści czyniącej ważność dokonanej czynności - złożenia przedmiotowego wniosku; po trzecie – nie udzielił informacji wyczerpującej o skutkach prawnych wynikających z nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. W tych warunkach stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2014 r. odmawiająca uwzględnienia wniosku E. S. została wydana z naruszeniem art. 9, art. 64 § 2 k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwie w świetle okoliczności niniejszej sprawy organ I instancji uznał, że E. S. prawidłowy wniosek złożyła dopiero w dniu [...] stycznia 2014 r., w którym wskazała, że występuje także w imieniu W. S., L. L., A. S., J. S. i M. M., załączając do niego pełnomocnictwa udzielone jej po dacie 31 grudnia 2005 r., a więc po upływie ustawowego terminu z art. 73 ust. 4 cyt. wyżej ustawy. Podkreślenia zatem wymaga, iż zwięzłość przepisów kpa dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie z treścią art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oczywiście pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym, może być pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy i pełnomocnictwem szczególnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia konkretnej sprawy albo tylko do poszczególnych czynności. Przepis art. 30 k.p.a. jedynie w zakresie zdolności prawnej strony i zdolności do czynności prawnych zawiera odesłanie do przepisów prawa cywilnego. Do instytucji pełnomocnictwa uregulowanej w kpa zasady wyrażone w kodeksie cywilnym stosuje się posiłkowo. Zgodnie z tymi zasadami w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.), a w każdym przypadku udzielenia pełnomocnictwa, gdy jego zakres nie został jednoznacznie określony, konieczne jest ustalenie rzeczywistej woli mocodawcy przy zastosowaniu reguł interpretacyjnych obowiązujących przy tłumaczeniu treści oświadczeń woli (art. 56 i 65 § 1 k.c.). Pełnomocnictwa zdefiniowane w art. 98 k.c. obejmują umocowanie do dokonywania czynności materialnoprawnych, natomiast pełnomocnictwa procesowe regulują przepisy art. 86-97 kpc. Zgodnie z art. 88 k.p.c. pełnomocnictwo może być ogólne bądź do prowadzenia poszczególnych spraw, albo do niektórych tylko czynności procesowych. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 32-34 kpa. Przepis art. 32 k.p.a. nie rozróżnia wskazanych wyżej rodzajów pełnomocnictwa. Zgodnie z treścią art. 33 § 3 k.p.a. obowiązkiem pełnomocnika jest dołączenie do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. W doktrynie i orzecznictwie, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony, do prowadzenia poszczególnych spraw bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z dnia 6.01.2009 r. II GSK 599/08, LEX nr 516110, wyrok NSA z dnia 11.09.2007 r. II FSK 990/06, LEX nr 440661). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, że z treści pełnomocnictw załączonych do pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. wynika, że udzielają E. S. pełnomocnictwa do załatwienia spraw urzędowych dotyczących nieruchomości położonej w gminie W. przy ul. [...]. Wbrew stanowisku organu I instancji okoliczność, że pełnomocnictwa te zostały datowane po dniu 31 grudnia 2005 r. nie mogą wywierać negatywnych skutków dla stron postępowania, skoro formułując treść pisma z dnia [...] czerwca 2005 r. o zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. E. S. organ dopuścił się naruszenia, jak wykazano powyżej, art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Strony nie mogą ponosić negatywnych skutków wywołanych wadliwym postępowaniem organu administracji publicznej, dlatego też stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie rzeczą organu I instancji będzie rozpoznanie wniosku E. S. z dnia [...] czerwca 2005 r. i pozostałych stron w nim wskazanych, które udzieliły pełnomocnictwa do działania w ich imieniu w sprawie o odszkodowanie za grunt zajęty pod ulicę [...] w W.. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.