II FW 14/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Beata Cieloch, Sędziowie: NSA Tomasz Zborzyński, NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Prezydenta Miasta Tychy z dnia 11 grudnia 2014 r. nr DKP.III.3160.5.2442.2014.SZW o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Tychy a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Tychach w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia łącznej egzekucji na skutek zbiegu egzekucji administracyjnej p o s t a n a w i a : oddalić wniosek Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...], poprzez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] jako organ właściwy do przejęcia łącznej egzekucji w następstwie zbiegu egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Prezydent Miasta [...] jako organ egzekucyjny uprawniony na podstawie art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619) - powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych. W toku prowadzonych czynności egzekucyjnych, w związku z zastosowanym środkiem egzekucyjnym, nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...]. W następstwie zaistniałego zdarzenia Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 63 § 1 u.p.e.a., przekazał oryginały tytułów wykonawczych wraz z aktami oraz wnioskami egzekucyjnymi do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], celem dalszego łącznego prowadzenia całości egzekucji. Jak podał dalej wnioskodawca, pismem z dnia 6 listopada 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] odmówił przejęcia i dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego zwracając wnioski egzekucyjne wraz z tytułami wykonawczymi oraz aktami sprawy. W piśmie tym wskazano, że zwrócone tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów określonych w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie MF", tj. nie są dalszymi tytułami wykonawczymi. Zdaniem Prezydenta Miasta [...], stanowisko zajęte przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] nie znajduje odzwierciedlenia w aktualnym stanie prawnym. Prezydent Miasta [...] powołał się w tej mierze na § 13 ust. 1 rozporządzenia MF oraz art. 19 § 2 i art. 63 § 1 u.p.e.a. Stwierdził, że uregulowanie zawarte w art. 63 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie wskazuje, iż organ egzekucyjny dotychczas prowadzący postępowanie egzekucyjne jest zobowiązany do przekazania organowi egzekucyjnemu, który przejął łączną egzekucję na podstawie tego przepisu, akt sprawy, tj. m.in. oryginału tytułu wykonawczego, celem dalszego łącznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W zaistniałym stanie prawnym brak jest podstaw do wydawania przez wierzyciela dalszego tytułu wykonawczego. W ocenie Prezydenta Miasta [...], § 13 ust. 1 rozporządzenia MF reguluje procedurę postępowania wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie. Stosownie do art. 19 u.p.e.a., takim organem egzekucyjnym jest, m.in. właściwy organ gminy. W świetle powyższego, jeżeli wierzyciel będąc organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie widzi konieczność zastosowania innego środka egzekucyjnego, co do którego nie jest właściwy, to stosownie do § 13 ust. 1 rozporządzenia MF, przekazuje dalszy tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego właściwego do jego zastosowania z wnioskiem o nadanie klauzuli wykonalności o skierowaniu dalszego tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Ustawodawca wskazał również, że dalszy tytuł wykonawczy ma być wystawiony w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej (§ 14 ust. 1 rozporządzenia MF) oraz w przypadku zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową (art. 26c u.p.e.a.). Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta [...] stanął na stanowisku, że § 13 ust. 1 rozporządzenia MF nie znajduje zastosowania w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i konieczności przekazania akt sprawy, na podstawie art. 63 § 1 u.p.e.a. Zatem właściwym w przedmiotowych sprawach jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], który powinien przejąć egzekucję administracyjną. Powyższe potwierdza również fakt, że ustawodawca w powoływanym rozporządzeniu MF nie odnosi się do zbiegu egzekucji administracyjnej, a jedynie do zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową, co znajduje uzasadnienie w świetle treści art. 773 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "K.p.c." Wyznaczony przez sąd organ egzekucyjny prowadzi egzekucję tylko ze składnika majątkowego, co do którego nastąpił zbieg egzekucji (zmiana wprowadzona - Dz. U. z 2011 r. Nr 233, poz. 1381), zapis taki nie został wprowadzony na gruncie art. 63 § 1 u.p.e.a. Z literalnego brzmienia tego ostatniego przepisu wynika, że w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej łączne prowadzenie egzekucji przejmuje naczelnik urzędu skarbowego, tj. całe dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne przyjmuje Naczelnik Urzędu Skarbowego. Prezydent Miasta [...] zwrócił ponadto uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 465/13 stwierdził, iż "(...) art. 63 § 1 u.p.e.a. wprowadza zasadę powierzenia naczelnikowi urzędu skarbowego prowadzenia egzekucji administracyjnej w przypadku zbiegu egzekucji prowadzonej przez naczelnika urzędu skarbowego oraz inne administracyjne organy egzekucyjne. Dzięki temu egzekucja jest prowadzona przez organ egzekucyjny mający prawo do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, co powinno sprzyjać podwyższeniu efektywności egzekucji. Zatem w wyniku przejęcia przez naczelnika urzędu skarbowego egzekucji do dalszego prowadzenia, pozostałe organy egzekucyjne tracą uprawnienia do kontynuowania egzekucji, jak i tracą status organu egzekucyjnego." W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej, wskazywanie środka egzekucyjnego organowi, który z mocy prawa przejmuje dalsze prowadzenie egzekucji - jest bezprzedmiotowe, podobnie jak wnioskowanie wierzyciela o nadanie klauzuli wykonalności tytułowi wykonawczemu, na podstawie którego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne ze składnika majątkowego, co do którego nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej. W świetle powyższego, zdaniem Prezydenta Miasta [...], rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do dalszego prowadzenia łącznej egzekucji w całości, w następstwie zaistniałego zbiegu egzekucji administracyjnej, jest uzasadnione. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wniósł o oddalenie wniosku, ponieważ w sprawie nie występuje spór kompetencyjny. Naczelnik Urzędu Skarbowego podkreślił, że zwrócił tytuły wykonawcze do Prezydenta Miasta, jednak nie odmówił prowadzenia egzekucji, bowiem bezspornym jest, iż z mocy prawa naczelnik urzędu skarbowego przyjmuje łączne prowadzenie egzekucji w przypadku zbiegu, co wynika z art. 63 u.p.e.a. Mając jednak na uwadze art. 26c § 1 u.p.e.a. oraz § 13 rozporządzenia MF, prowadzenie egzekucji łącznie może nastąpić wyłącznie na podstawie dalszych tytułów wykonawczych. Prezydent Miasta jest gospodarzem postępowania egzekucyjnego, a Naczelnik Urzędu Skarbowego po zbiegu egzekucji powinien prowadzić łącznie egzekucję tylko z tego prawa majątkowego, do którego nastąpił zbieg egzekucji (analogicznie w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową, zgodnie z art. 773 § 1 K.p.c., rozstrzygnięcie zbiegu przez sąd następuje jedynie, co do składnika majątkowego, w odniesieniu do którego nastąpił zbieg, a nie całej egzekucji sądowej i administracyjnej). Prezydent Miasta będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wykorzystując przyznane mu uprawnienia wynikające z art. 19 § 2 u.p.e.a., może w przedmiotowych sprawach dokonywać kolejnych czynności i może stosować kolejne środki egzekucyjne. U.p.e.a. nie zawiera przepisów, które pozwoliłyby wierzycielowi, będącemu jednoczenie organem egzekucyjnym, zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałaby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Reasumując, zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność prowadzenia egzekucji przez więcej niż jeden organ egzekucyjny, co jest związane z koniecznością wystawienia przez wierzyciela dalszych tytułów wykonawczych i przesłania ich do tutejszego organu egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach odnoszących się do sporów kompetencyjnych przewiduje również art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.). Natomiast zgodnie z art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu właściwego do załatwienia sprawy. Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Wniosek złożony w rozpoznawanej sprawie przez Prezydenta Miasta [...] dotyczył, według wnioskodawcy, sporu negatywnego. Z wniosku tego wynikało, że w ramach szeregu postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez Prezydenta Miasta [...] jako organ egzekucyjny (art. 19 § 2 u.p.e.a.), w toku dokonywania czynności egzekucyjnych w związku z zastosowanym środkiem egzekucyjnym wobec określonego prawa majątkowego zobowiązanych, nastąpił zbieg egzekucji z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...]. Prezydent Miasta [...] powołując się na art. 63 § 1 u.p.e.a., przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...] akta prowadzonych postępowań egzekucyjnych, uważał bowiem, że organem właściwym do łącznego prowadzenia egzekucji, stosownie do powołanego wyżej przepisu, był Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...]. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta [...] stwierdził dalej, iż pismem z dnia 6 listopada 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] odmówił przejęcia i dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego - zwracając wnioski egzekucyjne z tytułami wykonawczymi oraz aktami sprawy. Należy przyjąć, że w tym właśnie Prezydent Miasta [...] upatrywał zaistnienia negatywnego sporu kompetencyjnego. Zauważyć jednak trzeba, iż w powołanym wyżej piśmie z dnia 6 listopada 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] nie negował, co do istoty, swojej właściwości w przekazanych mu sprawach, a jedynie zwracając Prezydentowi Miasta [...] nadesłane tytuły wykonawcze uważał, iż nie spełniają one wymogów określonych przepisami, tj. nie są dalszymi tytułami wykonawczymi. Potwierdza to nadesłane w odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], zawarte w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r., w którym organ ten powołując się na ten sam przepis, który został wskazany we wniosku, tj. art. 63 u.p.e.a., uznał swoją właściwość w tych sprawach i stwierdził, że nie ma żadnego sporu kompetencyjnego, gdyż bezsporne jest, iż w świetle ww. przepisu, w przypadku zbiegu egzekucji z mocy prawa jej dalsze łączne prowadzenie przejmuje naczelnik urzędu skarbowego. Jak więc wynika z powyższego, skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] w żaden sposób nie kwestionuje swojej właściwości w zakresie dalszego łącznego prowadzenia egzekucji, w przypadku jej zbiegu do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego (prowadzonej dotychczas przez obydwa organy egzekucyjne), to rzeczywiście sporu kompetencyjnego nie ma. Oznacza to, że złożony w tym zakresie przez Prezydenta Miasta [...] wniosek podlegał oddaleniu. Natomiast zupełnie odrębną kwestią jest występująca pomiędzy organami różnica poglądów co do rozmaitych formalnoprawnych aspektów związanych z dalszym łącznym prowadzeniem egzekucji, w tym zwłaszcza co do rodzaju dokumentów, jakie organ przekazujący powinien przekazać organowi przejmującemu. Ta jednak kwestia nie mieści w formule rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość, o którym mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. Tak więc tylko na marginesie sprawy, chcąc ułatwić obydwu organom osiągnięcie porozumienia w zakresie formalnych aspektów dalszego postępowania, co umożliwi kontynuowanie spoczywających postępowań egzekucyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za celowe poczynienie w tej mierze kilku uwag. Nie ma racji Prezydent Miasta [...], że w przypadku, o którym mowa w art. 63 § 1 u.p.e.a., tj. zbiegu egzekucji administracyjnej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego, dalsze łączne prowadzenie egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego oznacza, iż inny organ egzekucyjny (tu - Prezydent Miasta), traci ten status. Pomimo wskazywanych we wniosku różnic w brzmieniu analogicznych przepisów procedury administracyjnej i cywilnej, tj. art. 63 § 1 u.p.e.a. i art. 773 § 1 K.p.c. (po nowelizacji tego drugiego przepisu), z tego pierwszego przepisu daje się również wywieść, że łączne prowadzenie egzekucji dotyczy jedynie rzeczy albo prawa majątkowego, do którego nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej. "Mając na względzie art. 62 u.p.e.a., przez analogię uznać należy, iż zakres łącznego prowadzenia egzekucji administracyjnej po zbiegu egzekucji administracyjnej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego obejmuje wyłącznie egzekucję do rzeczy albo prawa majątkowego, do których nastąpił zbieg, co oznacza, że czynności w zakresie egzekucji z rzeczy lub praw majątkowych nieobjętych zbiegiem każdy z organów egzekucyjnych dokonuje samodzielnie w ramach prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego." (Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz pod red. D. Kijowskiego, 2. wydanie, wyd. LEX, str. 615). Z kolei nie ma racji Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] domagając się od Prezydenta Miasta [...] wystawienia dalszych tytułów wykonawczych. Przepis, na który powoływał się Naczelnik Urzędu Skarbowego, tj. § 13 ust. 1 rozporządzenia MF, stanowi, iż "Jeżeli zachodzi konieczność prowadzenia egzekucji przez więcej niż jeden administracyjny organ egzekucyjny, wierzyciel przekazuje dalszy tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego właściwego do zastosowania środków egzekucyjnych, do których organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne nie jest właściwy, z wnioskiem o nadanie klauzuli o skierowaniu dalszego tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej i zastosowanie środków egzekucyjnych wskazanych przez wierzyciela." Z treści zacytowanego przepisu wprost i jednoznacznie wynika, że nie ma on zastosowania w sytuacji, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, tj. zbiegu egzekucji administracyjnej do tego samego prawa majątkowego. Odnosi się on zaś do przypadku, gdy np. wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie widzi konieczność zastosowania innego środka egzekucyjnego, co do którego nie jest uprawniony. Na okoliczność tę słusznie zwrócił uwagę w swoim wniosku Prezydent Miasta [...]. Natomiast, jeżeli chodzi o nieuregulowaną wprost w przepisach kwestię dotyczącą dokumentów i informacji, jakie powinien uzyskać od innego organu egzekucyjnego naczelnik urzędu skarbowego w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej, w tym zakresie Ministerstwo Finansów powołując się na art. 25 § 1 u.p.e.a., w związku z występującymi wątpliwościami, udzieliło podległym organom (dyrektorom izb skarbowych i celnych) stosownych wyjaśnień (pismo z dnia 20 stycznia 2015 r. nr [...]). Zastosowanie się przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] do treści tych wyjaśnień umożliwi rozwiązanie powstałego problemu. Mając na uwadze przedstawione wcześniej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.