I OSK 208/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1017/14 odrzucającego skargę T.D. na zatwierdzenie przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w Warszawie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie zdolności do służby w Policji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1017/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T.D. na zatwierdzenie przez Okręgową Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [..] z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie zdolności do służby w Policji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [..] skierował T.D. do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW, w celu wydania orzeczenia o przydatności funkcjonariusza do dalszej służby w Policji lub na zajmowanym stanowisku. Orzeczeniem z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [..] Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [..], rozpoznała u skarżącego zespół uzależnienia od alkoholu § 73 p. 2 kat. D. Ponadto Komisja orzekła, że skarżący jest całkowicie niezdolny do służby w Policji, zaliczając badanego do trzeciej grupy inwalidów bez związku ze służbą. Zawiadomienie o powyższym orzeczeniu wraz z pouczeniem o środkach zaskarżenia skarżący otrzymał w dniu 10 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. Okręgowa Komisja Lekarska MSW w Warszawie zawiadomiła T.D., że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [..] zostało zatwierdzone w dniu 8 stycznia 2014 r. i jest ostateczne. T.D. skargę na powyższe zatwierdzenie przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w Warszawie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [..] wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że do zatwierdzenia doszło przed upływem terminu do wniesienia odwołania od wydanego przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w [..] orzeczenia. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW, wskazując, że nie zostało mu doręczone orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [..], a jedynie zawiadomienie o jej wydaniu, podpisane jedynie przez przewodniczącego Komisji, nadto że złożył do organu wniosek w trybie art. 111 § 1 K.p.a., a mimo to organ uznał, iż termin do wniesienia odwołania upłynął. Zarzucił również, że treść § 25 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) jest niezgodna z przepisami K.p.a. Jednocześnie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) wynika, że komisje lekarskie orzekają przede wszystkim o zdolności danej osoby do służby w Policji i o zaliczeniu jej do określonej kategorii tej zdolności, a ponadto orzekają one także o związku schorzeń i ułomności ze służbą, uszczerbku na zdrowiu, inwalidztwie i jego związku ze służbą w Policji. Sąd I instancji podał również, że orzeczenia komisji lekarskich MSW dotyczące stwierdzenia zdolności do służby w Policji, mają byt w pełni autonomiczny: ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla innych organów administracyjnych właściwych w sprawach powołania określonej osoby do służby lub zwolnienia ze służby, przy czym powołanie do służby w Policji lub zwolnienie z tej służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Następnie Sąd I instancji zauważył, że stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd wskazał, że skarga T.D. dotyczy zatwierdzenia przez Okręgową Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie w dniu 8 stycznia 2014 r. orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [..] z dnia 10 grudnia 2013 r., w sprawie uznania funkcjonariusza za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczenia go do trzeciej grupy inwalidzkiej bez związku ze służbą - w części określenia jego zdolności do służby w Policji. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze rozporządzenia, określa zasady oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a także tryb orzekania o tej zdolności oraz właściwość i tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. zostało wydane w oparciu o powyższą delegację ustawową, stąd tryb postępowania w sprawie wydawania orzeczeń przez komisje lekarskie, podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, jest trybem szczególnym, odrębnym od trybu uregulowanego przepisami K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 101/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Stosownie do treści § 26 i § 27 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych, prawo odwołania przysługuje od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej, wnosi się je do właściwej okręgowej komisji lekarskiej, za pośrednictwem komisji, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, o którym mowa w § 25 ust. 1. Odwołanie wniesione po tym terminie nie podlega rozpatrzeniu. Może być ono rozpatrzone jedynie w wyjątkowych przypadkach mimo niezachowania terminu do jego wniesienia, a decyzję w tej sprawie podejmuje przewodniczący komisji lekarskiej, do której wniesiono odwołanie. Sąd I instancji podkreślił, iż z akt administracyjnych wynika, że odwołanie T.D. od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [..] z dnia 10 grudnia 2013 r. zostało przesłane do Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Warszawie, która uznając, że nie zostało ono wniesione w terminie 14 dni, zatwierdziła orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013 r. Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącym w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie zostały przez skarżącego wyczerpane środki zaskarżenia, albowiem wniesione przez niego odwołanie od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [..], zostało uznane przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w Warszawie za złożone po terminie. Sąd wyjaśnił również, iż stosownie do treści cytowanego § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych, odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu i zostaje zatwierdzone, zgodnie z § 28 ust. 3 tego rozporządzenia. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zatwierdzenie przez Okręgową Komisję Lekarską MSW orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW, od którego nie zostało wniesione odwołanie lub odwołanie zostało wniesione po terminie określonym w § 27 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych. Ponieważ w świetle § 26 i § 27 w związku z § 28 powoływanego rozporządzenia i art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, nie został wyczerpany przysługujący stronie środek zaskarżenia, Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył T.D., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 111 § 1 K.p.a. oraz art. 130 § 2 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że złożone przez skarżącego odwołanie od zawiadomienia o Orzeczeniu WKL MSW w [..] z dnia 10 grudnia 2013 r., wniesione zostało po terminie, gdy tymczasem termin ten został zachowany, ponieważ skarżący skorzystał z uprawnienia do wniesienia wniosku opartego na podstawie art. 111 § 1 K.p.a., czego konsekwencją było również naruszenie art. 52 § 2 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykorzystał przysługujących mu w toku postępowania środków zaskarżenia. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to na mocy art. 52 § 3 P.p.s.a., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Powołany przepis wprowadza zatem zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego. Na tle wskazanych przepisów wskazać należy, że odwołanie złożone po terminie należy uznać za bezskuteczne, co oznacza niewyczerpanie środków zaskarżenia. Takie wadliwe (wniesione po terminie) odwołanie traktować bowiem należy na równi z brakiem odwołania. Upływ terminu określonego w K.p.a. lub ustawach szczegółowych do wniesienie środka odwoławczego wyłącza więc możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu orzeczenia organu administracji publicznej. Samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1. O spełnieniu tego warunku można bowiem mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie, skarga T.D. dotyczyła dotyczy zatwierdzenia przez Okręgową Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie w dniu 8 stycznia 2014 r. orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [..] z dnia 10 grudnia 2013 r., w sprawie uznania funkcjonariusza za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczenia go do trzeciej grupy inwalidzkiej bez związku ze służbą - w części określenia jego zdolności do służby w Policji. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. nr 79, poz. 349 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", które to rozporządzenie stanowi wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach: wojewódzkie komisje lekarskie, działają jako pierwsza instancja, natomiast okręgowe komisje lekarskie, jako druga instancja. Ponadto, stosownie do treści § 25 ust. 1 rozporządzenia, niezwłocznie po wydaniu orzeczenia przewodniczący komisji lekarskiej doręcza osobiście lub przesyła zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 do rozporządzenia. W zawiadomieniu należy podać w szczególności rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, określenie stopnia zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz pouczyć zainteresowaną osobę o prawie wniesienia odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej (§ 25 ust.2 rozporządzenia). W przypadku wniesienia przez osobę zainteresowaną odwołania od orzeczenia, stosuje się przepisy § 26-30 (§ 25 ust. 4 rozporządzenia). Jak stanowi § 26 ust.1 rozporządzenia prawo odwołania przysługuje od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej. Odwołanie wnosi się do właściwej okręgowej komisji lekarskiej za pośrednictwem komisji, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, o którym mowa w § 25 ust. 1 (§ 27 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei z § 27 ust. 2 rozporządzenia wynika, że odwołanie wniesione po terminie określonym w ust. 1 nie podlega rozpatrzeniu. Zgodnie natomiast z § 28 ust. 3 rozporządzenia orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej, od których nie wniesiono odwołania lub sprzeciwu, i orzeczenia, do których okręgowa komisja lekarska nie ma zastrzeżeń- zostają przez nią zatwierdzone. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [..] z dnia 10 grudnia 2013 r. zostało skarżącemu doręczone w tym samym dniu, co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. A zatem termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 24 grudnia 2013 r. Niewątpliwie z chwilą upływu terminu do wniesienia środka odwoławczego orzeczenie to stało się ostateczne. Zatem Okręgowa Komisja Lekarska MSW w Warszawie zatwierdziła powyższe orzeczenie, bowiem odwołanie w przepisanym terminie nie zostało wniesione. Również z tych powodów, Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarga podlegała odrzuceniu, bowiem skarżący nie wyczerpał przysługującego mu środka zaskarżenia (nie wniósł w terminie odwołania). Skoro skarżący nie spełnił zatem warunku określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a., to prawidłowo Sąd I instancji uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W realiach rozpoznawanej sprawy bez wpływu na jej rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność podnoszona przez skarżącego, że dla oceny czy odwołanie zostało złożone w terminie ma fakt złożenia przez T.,D. wniosku opartego na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 111 § 1 K.p.a. "Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. (...) Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia" (art. 111 § 1b K.p.a.). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia" (art. 111 § 2 K.p.a.)". Przede wszystkim, zdaniem NSA, w stanie faktycznym tej sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 111 § 1 K.p.a., gdyż zawiadomienie o orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [..] z dnia 10 grudnia 2013 r. zawierało wszystkie wymagane przez art. § 25 ust. 2 rozporządzenia elementy. Przede wszystkim zawierało ono pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Warszawie od orzeczenia komisji lekarskiej w terminie 14 dniu od daty otrzymania zawiadomienia o orzeczeniu. Natomiast skarżący w swoim wniosku domagał się uzupełnienia tego pouczenia poprzez wskazanie na jaki dokładnie adres ma zostać wniesione odwołanie, o czym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący mógł dowiedzieć się w trybie zwykłych czynności. Zwrócić również należy uwagę, że przepis art. 111 § 2 K.p.a. stanowi, iż "w przypadku wydania postanowienia o którym mowa w § 1b termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia". Zatem z przepisu tego wynika, iż przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi następuje tylko i wyłącznie w sytuacji wydania postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie, organ poinformował skarżącego pismem o sposobie i terminie wniesienie odwołania, stwierdzając, że skarżący został o tym informowany zarówno ustnie jak i pisemnie na zawiadomieniu o orzeczeniu z dnia 10 grudnia 2013 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.