II SA/Rz 1520/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB"), po rozpatrzeniu wniosku J. K., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego, zlokalizowanego na działce nr 685 w K. W dniu 16 maja 2014 r. A. K. zwróciła się do PINB z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją organu, wskazując na zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."). Budynek warsztatu stolarskiego został bowiem zrealizowany na podstawie decyzji WINB z dnia [...] października 2013 r. nr [...], którą to zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono jej i J. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Tym samym jako inwestor i współwłaściciel nieruchomości winna brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, nawet w przypadku gdy z wnioskiem takim wystąpił tylko jej mąż. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. PINB wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., a następnie decyzją również z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], odmówił jej uchylenia. Podał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "P.b.), stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a zatem w opisywanej sprawie o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie – wnioskodawca J. K. W postępowaniu tym A. K. nie posiadała przymiotu strony postępowania, a zatem brak było podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji. We wniesionym odwołaniu A. K. zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 7 P.b. poprzez uznanie, że nie posiadała statusu strony w spornym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W jej ocenie z wnioskiem inicjującym takie postępowanie J. K. winien wystąpić wspólnie z nią, gdyż była współinwestorem obiektu. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. WINB: w pkt I – uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2014 r.; zaś w pkt II – stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu odwoławczego, A. K. istotnie przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego była współinwestorem i w postępowaniu tym bez własnej winy nie brała udziału. Oznacza to, że w ustalonym stanie faktycznym zachodziła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. uzasadniająca wznowienie postępowania, jednakże w rozpatrywanej sprawie może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Pozwolenie na użytkowanie organ nadzoru budowlanego wydaje bowiem po przeprowadzeniu kontroli i stwierdzeniu, że obiekt objęty został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami, a zatem w świetle obowiązujących przepisów P.b. brak jest podstaw do wydania innej decyzji, niż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Zachodzi zatem przypadek określony w art. 146 § 2 K.p.a. wyłączający możliwość uchylenia w postępowaniu nadzwyczajnym wadliwie wydanej decyzji, a nie jak wskazał organ I instancji brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., co z kolei uzasadniało reformację zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. K. wniosła o uchylenie pkt II zaskarżonej decyzji WINB oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej uznanie, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzją odpowiadająca treścią decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepis art. 59 ust. 7 P.b. Wszak zgodnie z powyższą normą decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powinna być wydana na osobę, na którą zostało wydane pozwolenie na budowę, a zatem w niniejszej sprawie na skarżącą i J. K. W takiej sytuacji wystąpienie do właściwego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie spornej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie winno być uzależnione od jej zgody, a na dzień złożenia wniosku przez J. K., zgody takiej nie wyraziła. Tym samym brak jej zgody oraz zmiana adresatów decyzji niewątpliwie są przesłankami, które wykluczają przyjęcie, że w ponownym postępowaniu mogłaby zapaść kolejna decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej zwana: "P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stan faktyczny nie stanowi przedmiotu sporu pomiędzy stronami. Według WSA został on ustalony zgodnie ze standardami prawa – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Warto przypomnieć, iż WINB mocą zaskarżonej decyzji uchylił decyzję Organu pierwszej instancji i jednocześnie stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej czyli decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy wydając zaskarżony akt oparł się na regulacji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz na art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu poddana kontroli decyzja administracyjna nie narusza powyższych przepisów prawa. W niniejszej sprawie należało z przyczyn podniesionych przez Organ odwoławczy wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej PINB z uwagi na treść art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. Otóż w myśl tych przepisów w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Natomiast przepis art. 146 § 2 K.p.a. zakazuje Organowi prowadzącemu postępowanie uchylenia decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to decyzja która w identyczny sposób miałaby kształtować stosunek administracyjnoprawny. Jeżeli więc decyzja dotychczasowa kwestionowana w trybie wznowienia postępowania jest wadliwa pod kątem formalnym lecz nie jest wadliwa materialnie (np. spełnione zostały warunki uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie), to organ prowadzący postępowanie nie jest władny do uchylenia takiej decyzji aby nie powielać dotychczasowego rozstrzygnięcia. Tylko w sytuacji, gdy należałoby ten stosunek ukształtować na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego w inny sposób, to wówczas zakaz wynikający z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. nie wiązałby organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe. W niniejszej sprawie decyzją odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej byłaby decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego wybudowanego na działce nr ewid. 685 w miejscowości K. WSA podziela stanowisko WINB co do oceny, iż w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postępowania należałoby wydać decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. W sprawie przeprowadzono obowiązkową kontrolę która potwierdziła zgodność inwestycji z udzielonym pozwoleniem i przepisami prawa budowlanego. Nie jest w stanie podważyć tego stanowiska zarzut strony skarżącej podnoszący brak zgody A. K. na wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Otóż strona skarżąca winna zwrócić uwagę, że czynność złożenia wniosku o wydane pozwolenia na użytkowanie nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, na którą przepisy K.c. wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli rzeczy wspólnej (art. 199 K.c.). Poza tym w myśl art. 209 K.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Niewątpliwie prawo używania obiektu budowlanego jest prawem wspólnym jego współwłaścicieli, stąd czynności prawne zmierzające do jego uzyskania na gruncie przepisów prawa budowlanego i zachowania, należy traktować jako dozwolone każdemu ze współwłaścicieli. Nie może umknąć również uwadze i ten fakt, iż obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego obciążał solidarnie A. K. i J. K., stąd złożenie wniosku o wydanie pozwolenia przez J. K. skutkowało ostatecznie zniesieniem tego obowiązku względem A. K., co zdecydowanie wzmacnia stanowisko o konieczności dopuszczenia czynności tylko jednego z inwestorów bowiem jego konsekwencja jest zachowanie prawa do korzystania z przedmiotu stanowiącego ich współwłasność. Warto również dodać, iż żaden z przepisów u.P.b. nie wymaga aby o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowalnego musiał zwrócić się do właściwego organu każdy z inwestorów. Wynika to faktu, iż uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest działaniem pogarszającym sytuację inwestora zobligowanego do posiadania takiego pozwolenia. Niewątpliwie w takiej sytuacji rolą organów jest zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu wszystkim inwestorom. Dlatego zarzut skargi dotyczący niezłożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przez wszystkich inwestorów jest bezzasadny. Brak wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, czy nawet brak zgody na złożenie tego wniosku przez A. K., nie pozwalał przyjąć, iż w niniejszej sprawie należało wydać decyzję odmienną w swej istocie względem decyzji dotychczasowej o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Nie jest słuszny pod względem prawnym także i ten zarzut, który podnosi zmianę adresatów pozwolenia na użytkowanie. Nie ma racji strona skarżącą twierdząc, iż art. 146 § 2 K.p.a. nie powinien mieć zastosowania skoro przymiot strony postępowania w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na użytkowanie miała A. K. Według skarżącej, pozwolenie na użytkowanie winno zostać wydane dla inwestorów A. K. oraz J. K. Skarżąca opiera ten pogląd na art. 57 ust. 7 u.P.b. Sąd odnosząc się do tego zarzutu przypomina, że decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], WINB nałożył na A. K. i J. K. m.in. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Błąd PINB polegający na niezapewnieniu A. K. czynnego udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], został naprawiony na skutek wznowienia postępowania administracyjnego i zbadaniu zasadności przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Trafnie WINB ocenił, iż A. K. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na użytkowanie. Zaskarżona do WSA decyzja wraz z decyzją PINB o pozwoleniu na użytkowanie ma ten skutek, że z obiektu budowlanego – warsztatu stolarskiego – może korzystać nie tylko ten kto wystąpił o pozwolenie na użytkowanie, ale także A. K. Oznacza to, że podstawowy cel przepisów systemu prawa budowalnego został osiągnięty skoro stwierdzono, że inwestorzy wywiązali się z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zaś sam obiekt i jego używanie nie zagraża otoczeniu. Kwestie braku zgody na to użytkowanie obiektu budowlanego, pozostają poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego, gdyż mają one charakter cywilnoprawny. Rola organów w tym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia czy nielegalnie wzniesiony obiekt można użytkować zgodnie z obowiązującymi przepisami a skoro kontrola tego obiektu nie wykazała nieprawidłowości w tym względzie, to nie było przeszkód aby w formie decyzji administracyjnej stwierdzić wykonanie nałożonego na inwestorów obowiązku. Powoływany w skardze art. 57 ust. 7 u.P.b. nie mógł wpłynąć na inną ocenę działań WINB gdyż nie zawiera on normy o treści, którą skarżąca wywodzi w swej skardze. Poglądy strony skarżącej pozostają także w opozycji do trafnego według WSA stanowiska wyrażonego przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 30 kwietnia 2014 r., o sygn. II SA/Gd 144/14 (LEX nr 1470128), stwierdzającego iż istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. uznanie, że skarżący winien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a. Sąd wbrew stanowisku skarżącej nie wykluczył zastosowania art. 151 § 2 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z całą pewnością koniecznym jest natomiast wykazanie, iż nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie a więc jak w niniejszej sprawie decyzji dotychczasowej. W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli WSA, nie można było wydać innej decyzji niż ta, którą już wydano. Reasumując, w niniejszej sprawie należało wydać rozstrzygnięcie o treści jaką sformułował WINB w zaskarżonej decyzji. Decyzja Organu pierwszej instancji nie odpowiadała prawu bowiem inwestorami przedmiotowego obiektu był nie tylko J. K. ale także A. K., co wynika wprost z decyzji WINB z dnia [...] października 2013 r., nr [...] (karta akt nr 2). Ponieważ w niniejszej sprawie należało wydać decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż należało wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego, to słusznie WINB zastosował w niniejszej sprawie art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy w sposób jednoznaczny czyli zgodny z treścią art. 151 § 2 K.p.a. stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wytłumaczono stronom przyczyny, dla których nie można było uchylić powyższej decyzji PINB. WSA nie będąc związany granicami skargi nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego jak i procesowego, które mogłyby skutkować zastosowaniem kompetencji kasacyjnych wobec przedmiotu skargi w postaci uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z przedstawionych powodów oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.