I OSK 2924/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia del. WSA Jakub Zieliński, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 136/15 w sprawie ze skargi C. S. i K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r. oddalił skargę C. S. i K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. C. S., K. M. i W. M., jako następcy prawni byłych właścicieli, w dniu [...] lipca 2013 r. wystąpili o zwrot części nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w W., jako niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Starosta Powiatu W. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., orzekł o zwrocie na rzecz K. M. - w 1/3 części, W. M. - w 1/3 części i C. H. S. - w 1/3 części nieruchomości stanowiącej własność Gminy W., położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1328 ha. Jak stwierdzono, przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i tym samym zachodzą przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji ustalono wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz W. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że okolicznością bezsporną jest fakt, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. 0,1328 ha wchodzi w skład nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0194 ha, która została nabyta przez Skarb Państwa od właścicieli nieruchomości – H. i M. M., na podstawie umowy notarialnej z [...] 1987 r. z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne III etap Osiedla "[...]", w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Do postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości objętej wymienioną umową notarialną mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 dalej: u.g.n.). W wyniku podziałów, działka nr [...] została włączona do działek nr: [...]. Następnie na podstawie podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza W. z [...] czerwca 2002 r., została wydzielona działka nr [...] o pow. 0,4133 ha, stanowiąca własność Gminy W., co zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wojewoda podkreślił, że wobec tak ogólnie określonego celu wywłaszczenia nieruchomości, ustalenie, jakie było jej przeznaczenie w ramach tej inwestycji oraz zbadanie jej realizacji na terenie wywłaszczonym, wymagało dokładnej analizy dokumentów powstałych w postępowaniu wywłaszczeniowym, tj. powołanej w umowie decyzji z [...] maja 1987 r. określającej odszkodowanie za działkę nr [...], gdzie wskazano, że nieruchomość przeznaczona jest pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu, jak również innych dokumentów, np. planów realizacyjnych czy decyzji lokalizacyjnych, a następnie skonfrontowania zapisów zawartych w tych dokumentach z faktycznym wykorzystaniem terenu. W ocenie Wojewody, organ I instancji nie dokonał takiej analizy. Organ podzielił zarzut odwołania, że to, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i nie stanowi ona części zurbanizowanego obszaru osiedla mieszkaniowego. W powołanym w decyzji operacie szacunkowym, biegły stwierdził, że obszar W., na którym położona jest nieruchomość tworzy zurbanizowany obszar osiedla mieszkaniowego oraz kompleksu szkolno-sportowego. Sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...], jednorodzinnej przy ul. [...] oraz szkoły i ośrodka sportowego, w tym basenu miejskiego. Ponadto w planie miejscowym nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę usług oświaty i sportu. W tej sytuacji ustalenie przez organ I instancji podczas oględzin, że nieruchomość porośnięta jest trawą, znajdują się na niej pojedyncze drzewa i krzewy nie przesądza o jej niezagospodarowaniu na cel wywłaszczenia jakim było skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek warunkujących orzeczenie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgromadzony bowiem materiał dowodowy (szczątkowy) nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel nabycia nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że należy podjąć działania mające na celu odszukanie akt wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Akt można poszukiwać we własnym zasobie archiwalnym lub wystąpić do Archiwum Państwowego. Można również wystąpić do spółdzielni mieszkaniowych o odszukanie wszelkich dokumentów stanowiących podstawę realizacji osiedla mieszkaniowego - III etap osiedla "[...]" tj. planów realizacyjnych, planów zagospodarowania, koncepcji zagospodarowania lub innych dokumentów dotyczących tego osiedla. Jako dowód w sprawie organ może również dopuścić zeznania świadków, biorących udział w procesie inwestycyjnym osiedla. Ponadto Wojewoda Mazowiecki wskazał, że organ I instancji w sposób wadliwy, naruszający zasady wynikające z art. 140 u.g.n. ustalił wysokość zwrotu odszkodowania. Z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. z [...] maja 1987 r. wynika, że za nieruchomość ustalono na rzecz H. i M. M. odszkodowanie w wysokości [...] zł, zwiększono odszkodowanie o 20 %, tj. o kwotę [...] zł oraz nadano działkę własnościową nr [...] na rzecz H. i M. M. w zabudowie bliźniaczej (decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. z [...].01.1990 r.). Organ I instancji pominął zupełnie fakt przyznania osobom wywłaszczonym działki budowlanej w ramach przyznanego odszkodowania za działkę nr [...]. Ustalił jedynie wysokość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na rzecz Gminy W., nie orzekając o zwrocie nieruchomości zamiennej. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego wnieśli C. S. i K. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji winien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 u.g.n. stanowiąc, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Zasada zwrotu nieruchomości zawarta w art. 136 u.g.n. odnosi się do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości. Zarówno tych wywłaszczonych na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, jak i tych, których własność przejęto lub nabyto na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a do których z mocy art. 216 u.g.n. przewidziano odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III u.g.n. Dalej Sąd wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości ma szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia, tak jak określony w umowie notarialnej z [...] czerwca 1987 r., został ogólnie sformułowany, jako przeznaczenie pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. W takiej sytuacji dokładne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, np. tych które wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, tj. akt wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wszelkich dokumentów stanowiących podstawę realizacji osiedla mieszkaniowego - III etap osiedla "[...]" tj. planów realizacyjnych, planów zagospodarowania, koncepcji zagospodarowania lub innych dokumentów dotyczących tego osiedla. Skoro w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, to przy ocenie realizacji osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Z tych względów Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, iż okoliczność, że nieruchomość porośnięta jest trawą, znajdują się na niej pojedyncze drzewa i krzewy nie przesądza jeszcze o jej niezagospodarowaniu na cel wywłaszczenia, jakim było skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, skoro jednocześnie z operatu szacunkowego wynika, że nieruchomość tworzy zurbanizowany obszar osiedla mieszkaniowego oraz kompleksu szkolno-sportowego. Nabycie spornej działki nastąpiło bowiem pod budownictwo mieszkaniowe i warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości). Jednolite i utrwalone stanowisko doktryny i judykatury wskazuje, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. Wszelkie rozszerzające interpretowanie go prowadziłoby bowiem do naruszenia wynikającego z art. 136 u.g.n. zakazu przeznaczania nieruchomości na inne cele niż określone w akcie wywłaszczenia. Sąd stwierdził, że w realiach przedmiotowej sprawy należy przyjąć, iż nie zostało wyjaśnione, czy wnioskowana do zwrotu działka nie została w żaden sposób funkcjonalnie wykorzystana i powiązana z ogólnym celem wywłaszczenia jakim było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 140 ust. 5 u.g.n., który zawiera szczegółowe zasady rozliczania dopłaty wypłaconej w przypadku przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis ten przewiduje, że oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości zwaloryzowanej (według zasad, o których mowa w art. 140 ust. 2 u.g.n.). Jednakże wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być większa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu. Sąd wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, iż w przypadku zwrotu części nieruchomości, za którą przyznano nieruchomość zamienną, zwrot taki jest dopuszczalny pod warunkiem zwrotu nieruchomości zamiennej, przy czym zwrotowi podlegałaby cała nieruchomość zamienna, a nie jej część (choć zwracana jest część nieruchomości wywłaszczonej). Jeśli nieruchomość zamienna ma wartość większą od wartości zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej, różnicę należy rozliczyć jako dopłatę należną osobie, która zwraca nieruchomość zamienną. W powyższych okolicznościach Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potrzebnego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji dało podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku C. S., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie uznanie, iż cel wywłaszczenia określony w umowie z [...] czerwca 1987 r. tj. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, został sformułowany ogólnie i wymaga wykładni, podczas gdy pojęcie to nie powinno budzić wątpliwości oraz poprzez uznanie, że należy jeszcze wyjaśnić, czy sporna działka nie została funkcjonalnie wykorzystana i powiązana z celem wywłaszczenia w szczególności w sytuacji, gdy zarówno sporna nieruchomość, jak również nieruchomości sąsiednie nie są zabudowane ani zagospodarowane i stanowią zaniedbany ugór; 2) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie, że sporna nieruchomość powinna zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej; 3) art. 140 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie była przyznana nieruchomość zamienna, a jedynie wysokość odszkodowania została obniżona o wartość nieruchomości określonej w decyzji nr [...] z [...] maja 1987 r. II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: 1) nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności map i protokołu z wizji lokalnej z dnia [...] stycznia 2014 r. potwierdzającego, że sporna działka stanowi niezabudowany, niezagospodarowany nieużytek, ogłoszenia o sprzedaży spornej działki wydrukowanego ze strony internetowej Gminy W. w dniu [...] lipca 2013r. oraz 2) przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. ustaleniu, że nie zostało wyjaśnione, czy wnioskowana do zwrotu działka nie została w żaden sposób funkcjonalnie wykorzystana i powiązana z celem wywłaszczenia, jakim było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci map, protokołu z wizji lokalnej wynika, że sporna działka gruntu stanowi niezagospodarowany nieużytek, porośnięty drzewami i krzakami, oddzielony od budynków mieszkalnych drogą gminną, tj. ul. G. i ul. S., a więc nie znajdujący się w ich bezpośrednim sąsiedztwie, a w szczególności wobec przeznaczenia spornej nieruchomości przez gminę do sprzedaży, co stanowi dobitne potwierdzenie, że jest on tej gminie zbędny; a także 3) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie, w jakim Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego ustalenia, czy został spełniony cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, tj. czy nieruchomość ta została wykorzystana pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2014 r. Ponadto zwrócono się o zasądzenie "od WSA na rzecz skarżącej" kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, tj. art. 136, art. 137 u.g.n. określają warunki, na jakich możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jedną z takich przesłanek jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozumiana w znaczeniu przyjętym przez art. 137 u.g.n. Jak podkreśla się w doktrynie, celem przepisu art. 136 u.g.n. jest nie tylko uniemożliwienie wykorzystywania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone, ale także zapobieganie przedwczesnemu wywłaszczaniu (dużo wcześniej, niż może zostać rozpoczęta realizacja celu), i w tym kontekście zapobieganie również wywłaszczeniom, które okażą się zbędne. Zwrot nieruchomości ma zatem zapobiegać nadużywaniu wywłaszczenia i zabezpieczać konstytucyjnie chronioną wartość (por. E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2013, s. 783). W orzecznictwie przyjęto, że zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu powoduje, iż niedopuszczalne jest zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości także innego celu niż ten, któremu podyktowane było wywłaszczenie. Zatem realizacja innego celu nie zwalnia od obowiązku zwrotu nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 listopada 2000 r., I SA 1650/99, CBOSA). Przepis art. 137 u.g.n. wprowadza natomiast przesłanki zbędności poprzez wskazanie upływu terminu rozpoczęcia realizacji celu i upływu terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji celu. Odpowiednio będzie to: 7 i 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Od zachowania tych terminów nie przewidziano żadnych wyjątków. Konsekwencją zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot odszkodowania, który uregulowany został w art. 140 u.g.n. Zastosowanie omówionych powyżej regulacji wymaga jednoznacznych ustaleń zarówno celu nabycia nieruchomości, sposobu jego realizacji, jak i terminu w jakim do niego doszło. W warunkach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że orzeczenie w sprawie zbędności może nastąpić dopiero po dokonaniu oceny, czy cel przyjęty dla wywłaszczenia nieruchomości jest identyczny ze sposobem korzystania z niej. W tym celu niezbędne jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków dowodowych, które pozwolą przybliżyć cel wywłaszczenia, a następnie dokonać oceny jego realizacji. Mając na uwadze powyższe, należało zgodzić się z Sądem I instancji, iż dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości prowadzonego przez Starostę Powiatu W. postępowania doprowadziły do niewyjaśnienia szeregu okoliczności, których zakres miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie sposób przyjąć, jak wywodzi skarga kasacyjna, że cel wywłaszczenia został określony precyzyjnie pozwalając na jego odniesienie do sposobu, w jakim nieruchomość aktualnie jest wykorzystywana. Z umowy notarialnej podpisanej w dniu [...] czerwca 1987 r. wynika bowiem, że nieruchomość przeznaczona jest "pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne". Pod takim sformułowaniem mogły być rozumiane nie tylko inicjatywy związane z budową domów mieszkalnych, ale też chociażby realizacja powiązanej z nimi infrastruktury, do której zalicza się tereny zieleni osiedlowej, placów sportowych, czy parkingów, przy założeniu że są one niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tak zorganizowanej przestrzeni (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, CBOSA). Analiza akt administracyjnych sprawy nie pozwala zanegować stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim zgodził się z organem odwoławczym co do uchybień proceduralnych, do jakich doszło przy ustalaniu istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. O uchybieniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. świadczył brak podjęcia przez organ I instancji działań zmierzających do odszukania i ustalenia treści aktów szczegółowo określających lokalizację przyjętego w akcie notarialnym celu nabycia. Dopiero skonfrontowanie planów ze zrealizowaną koncepcją pozwoli na dokonanie oceny, czy działka ta była funkcjonalnie wykorzystana z tą częścią nieruchomości, która zajęta była stricte pod budownictwo. Za niewystarczające należało zatem w tym względzie uznać posłużenie się jedynie literalnym określeniem celu ujawnionym w akcie notarialnym, jak również powołanie się na rezultat oględzin, w toku których ustalono, że omawiana nieruchomość jest porośnięta trawą. Nie bez znaczenia może też być - podnoszona w skardze kasacyjnej, ale też i wcześniej w toku postępowania - okoliczność, iż Burmistrz W. zamierza wyzbyć się tej nieruchomości oferując ją do sprzedaży. Wyjaśnienie tej kwestii może mieć również istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W świetle powyższego za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Dostrzeżona przez Wojewodę Mazowieckiego istotna wadliwość prowadzonego przez organ I instancji postępowania pozwala na potwierdzenie słuszności stanowiska Sądu I instancji, że niedostatek czynności dowodowych prowadzonych przez organ I instancji uniemożliwia dokonanie oceny co do możliwości zastosowania przepisów prawa materialnego, do których odwołuje się skarga kasacyjna. Nie sposób zatem uznać za słuszne stwierdzenie, że w warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji naruszył art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 140 u.g.n. W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.