VII SA/Wa 1821/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. i B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją wydaną [...] lipca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją wydaną [...] kwietnia 2012r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w [...] nakazał A. i B. K. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa Budowlanego usunięcie w terminie do dnia 2 lipca 2012 r. występujących nieprawidłowości w instalacji wentylacyjnej w lokalu gastronomicznym [...] nr [...], znajdującym się w budynku położonym na nieruchomości przy ul. U. [...] dz. nr [...] obręb [...] w [...] i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, poprzez: 1) wykonanie wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej w pomieszczeniach: nr 1 - sala konsumpcyjna (o min. 4 wymianach powietrza na godzinę i zachowaniu niewielkiego nadciśnienia powietrza), nr 4 - przedsionek (o min. 6 wymianach powietrza na godzinę), nr 7 zlewozmywak (o min. 6 wymianach powietrza na godzinę) z których zużyte powietrze należy odprowadzić przez pion 1 poprzez dachowy wentylator wyciągowy zamontowany u wylotu przewodu kominowego, 2) wykonanie wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej w pomieszczeniu nr 2 - barek (o min. 4 wymianach powietrza na godzinę i zachowaniu podciśnienia powietrza wraz z dobraniem okapu o wydajności dostosowanej do zamontowanych urządzeń gastronomicznych) z którego zużyte powietrze należy odprowadzić przez pion 2 poprzez dachowy wentylator wyciągowy zamontowany u wylotu przewodu kominowego, 3) wykonanie wentylacji wyciągowej w pomieszczeniach: nr 6 -WC personelu i 8 -WC (o min. wymianie powietrza 100 m7h) z której zużyte powietrze należy odprowadzić przez pion nr 2 poprzez turbowent hybrydowy zamontowany u wylotu przewodu kominowego, 4) wykonanie czerpni powietrza na dachu lub ścianie budynku (min. 2 m n.p.t.) od strony zachodniej, zgodnie z uwagami i zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej z dnia 26 marca 2012 r. sporządzonej przez mgr inż. S.C. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8 października 2013 r., znak: [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2012., znak: [...] Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. decyzji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i B. K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa B. Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem bowiem weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ podał, iż przy piśmie z dnia 2 listopada 2011r. zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej B. ,przy ul. U. [...] w [...], przesłał do PINB-w [...] protokół kominiarski nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych, z którego wynika, że odłączenie urządzeń kominowych i wentylacyjnych z przewodami oraz wentylacja wywiewna i nawiewna w przedmiotowy lokalu gastronomicznym są prawidłowe. W związku z powyższym, w dniu 9 stycznia 2012 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę lokalu gastronomicznego [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestorów A. i B. K. do przedłożenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej, dotyczącej stanu technicznego i przydatności do użytkowania wentylacji w lokalu gastronomicznym [...] nr [...]. znajdującym się w budynku położonym na nieruchomości przy ul. U. [...] dz. nr [...] obręb [...] w [...], zawierającej wykaz robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia instalacji wentylacyjnej do stanu zgodnego z przepisami. Po wywiązaniu się przez inwestorów z nałożonego obowiązku, organ powiatowy decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał A. i B. K. usunięcie w terminie do dnia 2 lipca 2012 r. występujących nieprawidłowości w instalacji wentylacyjnej w przedmiotowym lokalu gastronomicznym [...] i doprowadzenie jej do stanu zgodnego z |obowiązującymi przepisami, zgodnie z uwagami i zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej z dnia 26 marca 2012 r. sporządzonej przez mgr inż. S. C.. Organ Podkreślił, że zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ,, 1. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej, doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Zatem w sytuacji wystąpienia jednego z przypadków, o którym mowa w w/w przepisie art. 66 ust. 1, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w sprawie doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Jak wynika z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, w miejscu obecnego przedmiotowego lokalu gastronomicznego, projektowany był lokal usługowy tj. sklep. Ponadto z porównania ww. projektu i rysunku nr 1 stanowiącego załącznik do protokołu kontroli PINB w [...] przeprowadzonej w lokalu nr [...] w dniu 9 stycznia 2012 r. wynika, że wykonano samowolnie roboty budowlane w celu adaptacji lokalu na cele gastronomiczne. Jak słusznie zauważył [...] WINB, organ powiatowy pominął w prowadzonym postępowaniu kwestię dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych, które oprócz instalacji wentylacyjnej wykonano w przedmiotowym lokalu gastronomicznym. Z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne winno być prowadzone w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z adaptacją sklepu na lokal gastronomiczny, natomiast przepisy art. 66 Prawa budowlanego mają zastosowanie w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w stanie technicznym i utrzymanie obiektów budowlanych, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 66 ust 1 Prawa budowlanego co obligowało organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia 20 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i B. K. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie pełnomocnik skarżących zarzucił organowi: 1) błąd w zakresie ustaleń faktycznych polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do dokonania przez skarżących samowoli budowlanej w lokalu gastronomicznym [...] nr. [...], znajdującym się w budynku położonym na nieruchomości przy ul. U. [...] dz. Nr [...] obręb [...] w [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu i przystosowanie go do celów gastronomicznych, gdy tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że prace dostosowawcze przeprowadzone przez skarżących w istocie nie miały charakteru samowoli budowlanej, co doprowadziło organ II instancji do wniosku, że w toku postępowania [...] WINB zasadnie przyjął, że zastosowanie powinny mieć przepisy prawa budowlanego dot. samowoli budowlanej, gdy tymczasem wniosek ten jest sprzeczny z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 p.b. poprzez jego niezastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez decyzję PINB w [...] przepisu art. 66 p.b. w sytuacji, gdy w istocie przepis ten w pełni znajdował zastosowanie do realiów faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, 3) naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. wzw. z art.156 § 2 k.p.a. wzw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], której nieważność stwierdził [...] WINB w drodze decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], wywołała już nieodwracalne skutki prawne, tj. doprowadziła do wykonania stosownych prac dostosowawczych przez skarżących, co w efekcie powinno skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji, gdy tymczasem organ II instancji orzekł o zgodności decyzji [...] WINB z ww. przepisami, co ponadto godzi także w konstytucyjną i kodeksową zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także stoi w sprzeczności z zasadą celowości działania administracji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a Biorąc pod uwagę powyższą regulację należy uznać, iż skarga jest niezasadna. W pierwszej Kolejności należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem ściśle określonych w art. 156 § 1 kpa przesłanek. Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1.wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W tym miejscu wskazać należy, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" - tak: B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31. W rozpoznawanej sprawie organ powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, j O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: pierwsza - oczywistość naruszenia prawa, druga - charakter przepisu, który został naruszony, oraz trzecia - racje ekonomiczne lub gospodarcze, skutki, które wywołuje decyzja. W ugruntowanym na tym tle orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, (dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Zważając na powyższe kwestie, w ocenie Sądu stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy uprawnia bowiem do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy organ nadzoru budowlanego w [...] oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 66 Prawa budowlanego nie wykazując żadnej z przesłanek opisanych w tym przepisie pomijając, że oprócz instalacji wentylacyjnej wykonano samowolnie inne roboty budowlane w związku z adaptacja lokalu na cele gastronomiczne. Przy czym należy podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 66 Prawa budowlanego organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania obowiązku, gdy stwierdzi, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Przepis art. 66 Prawa budowlanego stwarza organowi właściwemu - powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego, możliwość skutecznego zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnego z przepisami rozdziału szóstego prawa budowlanego, zwłaszcza z egzekwowaniem przestrzegania art. 61. Natomiast wykonanie robót budowlanych w związku z adaptacją budynku winno być weryfikowane przez organy nadzoru budowlanego – w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 51 ust. 7 ww. ustawy stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że zarówno przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane jak i przepis art. 66 tej ustawy, na który wskazywał organ odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica polega między innymi na tym, iż przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane odwołują się w sposób bezpośredni do procesu inwestycyjnego, zaś norma zawarta w art. 66 ww. ustawy służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną, (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2007, s. 197). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się wręcz, że nie można na podstawie art. 66 nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż sytuacja taka odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1280/04 niepublikowane). Wobec powyższych ustaleń należy podkreślić, że zarzuty skargi jako niezasadne nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygniecie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.