II SA/Wa 1233/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego – oddala skargę – W dniu 17 lutego 2014 r. [...] A. M. złożył 3 oświadczenia mieszkaniowe o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w których wnosił o przyznanie równoważnika pieniężnego za rok 2011, 2012 i 2013. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), orzekł o odmowie przyznania stronie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2011 – 2013. W ocenie organu niezbędnym elementem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia za dany rok uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest złożenie w danym roku kalendarzowym wniosku o jego przyznanie. Brak oświadczenia mieszkaniowego o przyznanie równoważnika powoduje, że prawo do świadczenia nie powstaje, mimo że strona może spełniać przesłanki do jego otrzymania. Decyzja przyznająca równoważnik ma charakter decyzji konstytutywnej, a zatem wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Organ stwierdził, że A. M. w latach 2011 – 2013 nie składał oświadczeń mieszkaniowych i pomimo że strona posiadała uprawnienia do przyznania przedmiotowego świadczenia po stronie organu Policji nie powstał obowiązek wypłaty świadczenia. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie przyznania stronie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2011 – 2013. Organ powtórzył swoją argumentację, że decyzja przyznająca równoważnik ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość. Prawo do świadczenia nie może zatem powstać za okres wsteczny. Podał, iż w myśl § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. – ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1 oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członków rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Z powołanych uregulowań wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wszczyna się na podstawie przedłożonego oświadczenia mieszkaniowego. Tym samym decyzja o przyznaniu świadczenia może dotyczyć okresu od dnia złożenia wniosku. Brak wniosku powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. zarzucił powyższej decyzji: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa i przyjęciu, iż prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za dany rok nie powstaje, jeżeli do końca tego roku nie zostało złożone oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia i interpretacja tych przepisów prowadzą do wniosku, iż decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego może być wydana w każdym czasie pełnienia przez policjanta służby stałej lub przygotowawczej, jedynie pod warunkiem spełnienia przesłanek pozytywnych i niespełnienia negatywnych określonych w § 1 i § 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tych przepisów, polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa i przyjęciu, iż nie stanowią one zamkniętego katalogu przesłanek wydania decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia i interpretacja tych przepisów prowadzą do wniosku, że nie zostały ustanowione inne przesłanki przyznania bądź odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w § 1 wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawarte zostały pozytywne przesłanki przyznania policjantowi równoważnika, zaś w § 2 wymieniono wprost sytuacje, w których równoważnika nie przyznaje się. W ocenie strony wyliczenie to ma charakter zamknięty i niedopuszczalne jest jego rozszerzające interpretowanie. Powołany przepis zawiera jedynie dyrektywę o charakterze technicznym statuującą datę 1 stycznia jako początkową datę, od której ustala się uprawnienia do równoważnika za dany rok, osłabioną normami zawartymi w § 5 i 7 rozporządzenia. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia, ani żaden inny nie zawiera sankcji za niezłożenie w danym roku oświadczenia mieszkaniowego, tym bardziej sankcji w postaci odmowy prawa do równoważnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach sprawowanej kontroli sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Poza sporem pozostaje, że skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Spornym jest natomiast, czy równoważnik może zostać skarżącemu przyznany za okres wsteczny od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że równoważnik ten winien przysługiwać za lata 2011, 2012 i 2013. Organ wskazuje z kolei, że z uwagi na konstytutywny charakter decyzji przyznającej równoważnik pieniężny prawo do niego przysługuje najwcześniej od momentu wpłynięcia do organu stosownego oświadczenia mieszkaniowego. Rozstrzygając sporne kwestie, wskazać należy, iż podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z treścią powołanego przepisu przedmiotowy równoważnik przysługuje policjantowi, co oznacza, że to policjant jest dysponentem prawa do ubiegania się o jego przyznanie. To, że policjantowi przysługuje określone prawo nie oznacza automatycznie, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych normatywnie wymogów. Ustawodawca zakłada bowiem, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza Policji. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi w § 3 ust. 1, iż ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1 oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada zaś uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. W świetle przywołanych regulacji normatywnych należy stwierdzić, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia. Zatem najwcześniej od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, można taki równoważnik przyznać na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja w tej sprawie ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia odpowiedniego wniosku (por. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Inny termin rozpoczęcia biegu uprawnień wynikających z takiej decyzji byłby możliwy jedynie w razie jednoznacznej regulacji normatywnej zawartej w przepisach prawa materialnego. Takiej sytuacji obowiązujące regulacje normatywne nie przewidują, co oznacza, że stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z prawem. Przepis § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia istotnie nie stanowi sankcji za niezłożenie w danym roku oświadczenia mieszkaniowego, a jedynie powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.