I OSK 1558/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 108/15 ze skargi T. G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 108/15Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 oddalił skargę T. G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że T. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, sprecyzowaną pismem z dnia 14 września 2015 r., w której zarzuciła Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w Warszawie bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o przyznanie pomocy na bony żywieniowe, codzienne dożywianie, środki czystości i higieny. W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem z dnia 22 lutego 2016 r., Prezydent m. st. Warszawy wskazał, że wniosek T. G. wpłynął do Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w Warszawie w dniu 3 czerwca 2013 r. Złożony wniosek nie spełniał wymogów formalnych, ponieważ nie zawierał adresu do korespondencji. Skarżąca była informowana telefonicznie o konieczności uzupełnienia złożonego podania, lecz nie uzupełniła braków formalnych i nie wskazała adresu do korespondencji. Wobec tego podanie z dnia 3 czerwca 2013 r. pozostawiono bez rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], uznało zażalenie T. G. za niezasadne. Organ poinformował, że T. G. od dnia 7 maja 2013 r. w podaniach składanych do Centrum nie wskazuje adresu do korespondencji, a korespondencja wysyłana na adres zamieszkania nie jest przez skarżącą odbierana. Na rozprawie T. G. oświadczyła, że w dacie wniesienia wniosku z dnia 3 czerwca 2013 r. była osobą bezdomną i przebywała w różnych miejscach, ale nie chciała podać dokładnych adresów. Jej zdaniem, pracownik socjalny powinien powiadomić ją telefonicznie o wydanej decyzji, aby zgłosiła się do ośrodka po jej odbiór. Bezczynności organu upatruje w tym, że nie dostała decyzji i nie wie czy zostały w ogóle wydane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd podał, że zgodnie z przepisami art. 63 § 1 i 2 K.p.a podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie), także wnoszone pisemnie, powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei art. 64 § 1 K.p.a. przewiduje, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Z przepisów tych wynika, że podanie winno zawierać adres (może to być adres zamieszkania, pobytu, do korespondencji), a niespełnienie tego wymogu nakłada na organ obowiązek pozostawienia podania bez rozpoznania. Ten sposób zakończenia postępowania administracyjnego przybiera formę tzw. czynności materialno-technicznej, która wywołuje określone skutki prawne, ponieważ podjęcie tej czynności w sensie formalnym kończy sprawę wskazaną w żądaniu podania. Nie wydaje się w tym przypadku postanowienia lub decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji wystarczy utrwalenie tej czynności w aktach sprawy w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał czynności (art. 72 § 1 K.p.a.). Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie pozostawienie podania z dnia 3 czerwca 2013 r. bez rozpoznania było podyktowane tym, że T. G. nie podała w podaniu jakiegokolwiek adresu identyfikującego ją miejscowo. Jednocześnie, w podaniu z dnia 3 czerwca 2013 r., zażaleniu z dnia 28 października 2013 r. skarżąca konsekwentnie podawała, że od września 2012 r. jest osobą bezdomną. Na rozprawie wskazała, że w dacie sporządzenia podania również była bezdomna i przebywała w różnych, bliżej nieokreślonych miejscach, co jest zbieżne z informacją wskazaną przez Prezydenta m. st. Warszawy w piśmie z dnia 22 lutego 2016 r., uzupełniającym odpowiedź na skargę, że od 7 maja 2013 r. skarżąca w podaniach nie wskazuje adresu do korespondencji i nie odbiera korespondencji wysyłanej na dotychczasowy adres. W piśmie z dnia 7 maja 2013 r. zatytułowanym "Zastrzeżenie" skarżąca w sposób stanowczy nie zgodziła się na posługiwanie się przez Centrum Pomocy Społecznej będącym w jego zasobach adresem do korespondencji i jak to określiła: z dniem 7 maja 2013 r. cofnęła zgodę na posługiwanie się przez Ośrodek jej dotychczasowym adresem do korespondencji. Zdaniem T. G., przepisy art. 63 § 2 i art. 64 § 1 K.p.a. nie odnoszą się do osób bezdomnych (odwołanie z dnia 4 listopada 2013 r.). Skarżąca w okresie istotnym dla niniejszej sprawy (3 czerwca 2013 r.), uważając siebie za osobę bezdomną, nie zgadzała się na doręczanie jej korespondencji na adres będący w dyspozycji organu, złożyła do organu podanie podając w nim swój numer telefonu i domagała się informowania jej o podjętych rozstrzygnięciach drogą telefoniczną, aby mogła je odebrać osobiście w siedzibie organu. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy K.p.a., jak też przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 63 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.s.", wbrew stanowisku skarżącej, mogą mieć zastosowanie do osób faktycznie bezdomnych. W przypadku osób faktycznie bezdomnych, tj. nie mogących przebywać w lokalu mieszkalnym, miejscem pobytu może być dom dla bezdomnych lub mieszkanie chronione, o których mowa w art. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 833 ze zm.). Osoba bezdomna, skoro zamierza składać środki prawne do organów administracji publicznej, a nie może posłużyć się adresem do korespondencji, winna postarać się o znalezienie schronienia w miejscach tego typu i adresy tych miejsc traktować jako adres pobytu, który winien być wskazywany w podaniach. Sąd stwierdził, że przepisy K.p.a. o podaniach są jasne, a pozostawienie podania bez rozpoznania, wobec niewskazania adresu, nie jest w takim przypadku pozostawione uznaniu organu. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy wnoszący podanie nie wskazuje adresu i jednocześnie nie zgadza się na posługiwanie się przez organ jego dotychczasowym adresem będącym w dyspozycji organu, organ nie ma możliwości ustalenia adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 K.p.a.). Organ nie może bowiem, wbrew wyraźnej woli wnoszącego podanie, posługiwać się jego dotychczasowym adresem, jaki sam ustalił na podstawie posiadanych danych. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 K.p.a.). Istotne jest też to, że podanie zawierające braki formalne nie wszczyna postępowania administracyjnego. W konsekwencji na etapie badania braków formalnych podania nie znajdują zastosowania przepisy art. 42 § 2 i 3 oraz art. 48 § 1 K.p.a. (umożliwiające doręczanie pism osobom fizycznym w lokalu siedziby organu administracji publicznej lub gdzie się adresata zastanie, czy poprzez przedstawiciela ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu), ponieważ dotyczą one sfery działań organu w toku prowadzonego postępowania. Sąd uznał, że Prezydent m. st. Warszawy jako organ pomocy społecznej w imieniu którego działa Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście im. prof. Andrzeja Tymowskiego w Warszawie (jednostka organizacyjna wykonująca zadania z zakresu pomocy społecznej – art. 111 u.p.s.), nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku T. G. z dnia 3 czerwca 2013 r. Skoro bowiem podanie to nie zawierało adresu wnoszącego podanie, to organ prawidłowo zastosował przepis art. 64 § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. i pozostawił podanie skarżącej bez rozpoznania. Czynność ta zakończyła w sposób formalny postępowanie, bez potrzeby wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej i dlatego skarga T. G. była bezzasadna. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy art. 63 § 2 i art. 64 § 1 K.p.a. określają sztywne reguły postępowania w stosunku do podania i nie ma możliwości stosowania w tym zakresie żadnych odstępstw, nawet jeżeli podanie składa osoba bezdomna. Przepisy K.p.a. i przepisy u.p.s. nie przewidują takiego trybu postępowania z podaniem jakiego domaga się skarżąca, tj. nadania biegu podaniu bez adresu, zamiast to zawierającemu tylko informację o numerze telefonu. To nie osoba wnosząca podanie decyduje o tym, jakie wymogi winno spełniać podanie. Regulują to w sposób kompletny przepisy proceduralne, które organ musi stosować, zgodnie z zasadą praworządności z art. 6 K.p.a. Skarżąca wnosząc podanie musiała podać adres swego pobytu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że możliwa jest w postępowaniu administracyjnym komunikacja strony z organem za pośrednictwem telefonu. Kontakt taki jest jednak możliwy dopiero w toku prowadzonego postępowania (np. poprzez wezwanie strony do udziału w czynnościach postępowania, złożenia wyjaśnień, osobistego stawiennictwa – art. 50 § 1 i art. 51 w zw. z art. 55 § 1 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G., reprezentowania przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1, zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, źe organ naruszył w skarżonej decyzji wymienione przepisy, tj.: a) art. 42 K.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten dotyczy tylko wszczętego już postępowania, nie czynności i pism wszczynających postępowanie; b) art. 7 K.p.a. poprzez niedokonanie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy pomimo możliwości takiego działania ze strony organu; c) art. 64 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ może pozostawić podanie bez rozpoznania pomimo możliwości ustalenia adresu skarżącej (organ posiadał numer telefonu do skarżącej); - naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji, skutkującą zaakceptowanie przez WSA wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i oddalenie w konsekwencji skargi T. G. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały poniesione w całości. Ponadto, pełnomocnik skarżącej zrzekł się przeprowadzania rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd, oceniając działanie organów administracji publicznej, odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Przyjmując jednak podejście do sposobu formułowania podstaw kasacyjnych wynikające z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i wsa 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 64 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Organ administracji przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku zobowiązany jest do zweryfikowania, czy odpowiada on wszystkim wymogom formalnym przewidzianym w art. 63 K.p.a. Stosownie do treści art. 63 § 2 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wskazany przepis wyznacza minimum wymagań formalnych, od spełnienia których uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej wniesionego podania. Jest to minimum wymagań, bez których nie można ustalić zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania w danej sprawie. Konsekwencją braku wskazania adresu wnioskodawcy jest niemożność wszczęcia i prowadzenia postępowania. Wniosek T. G. złożony w dniu 3 czerwca 2014 r. o przyznanie pomocy na bony żywieniowe, codzienne dożywianie, środki czystości i higieny nie spełniał wszystkich wymogów, o których mowa w art. 63 § 2 K.p.a. bowiem nie zawierał adresu do korespondencji. Pomimo telefonicznej informacji o konieczności wskazania adresu do korespondencji w dniu 20 czerwca 2014 r. skarżąca nie wskazała adresu do korespondencji, a jedynie poinformowała, że zastrzega adres do korespondencji dla Centrum. W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że brak wskazania jakiegokolwiek adresu identyfikującego skarżącą miejscowo, powinien skutkować pozostawieniem podania z dnia 3 czerwca 2014 r. bez rozpoznania. Wobec tego zarzut naruszenia art. 64 § 1 K.p.a. uznać należy za bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organ nie dopuścił się naruszenia art. 7 i 9 K.p.a. Jak wyżej wskazano, organ kontaktując się telefonicznie ze skarżącą w dniu 20 czerwca 2014 r. podjął próbę ustalenia adresu do korespondencji skarżącej. Skarżąca jednak nie zgadzała się na doręczanie jej korespondencji na adres będący w dyspozycji organu. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie, że organ dysponuje możliwościami w ustaleniu miejsca przebywania skarżącej z uwagi na prowadzenie licznych postępowań T. G., stwierdzić trzeba, całkowicie podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie może wbrew wyraźnej woli skarżącej, w sprawie prowadzonej na wniosek, posługiwać się jej dotychczasowym adresem, jaki sam ustalił na podstawie posiadanych danych. W niniejszej sprawie w grę wchodziło podanie adresu do korespondencji. Adres do doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym nie jest zaś związany z miejscem zamieszkania. Strona, która nie podaje w podaniu miejsca zamieszkania jako adresu wymaganego przepisem 63 § 2 K.p.a., obowiązana jest wskazać w podaniu adres do doręczeń oraz informować o każdej zmianie adresu (art. 40 § 1 K.p.a.). Tylko wszczynając postępowanie z urzędu organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 40 § 2 K.p.a. (patrz: Wyrok NSA z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1369/05). Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 42 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziele I Rozdziale 8 (art. 39 - 49) wyczerpująco reguluje zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, przepisy art. 42 § 2 i 3 K.p.a. nie mogły znaleźć zastosowania bowiem, jak to słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, wskazane przepisy dotyczą sfery działań organu w toku prowadzonego postępowania. Natomiast w niniejszej sprawie z uwagi na brak wskazania adresu do korespondencji skarżącej we wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. postępowanie nie mogło zostać wszczęte. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji, skutkującą zaakceptowaniem przez WSA wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i oddalenie w konsekwencji skargi T. G. Zgodnie z art. art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy ie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy wyznacza zaś przedmiot postępowania administracyjnego. Przedmiotem wniesionej przez Teresę G. skargi była bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. o przyznanie pomocy na bony żywieniowe, codzienne dożywianie, środki czystości i higieny, co zostało zresztą sprecyzowane przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 14 września 2015 r., a nie bliżej nieokreślona w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Sąd orzekł zatem w granicach sprawy. Nie wyartykułował także stanowiska, jakoby był związany zarzutami i wnioskami skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd kasacyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.