II OSK 1505/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" ul. [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 181/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" ul. [...] w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 181/15, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" ul. [...] w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. z [...] września 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w O. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. decyzją z [...] stycznia 2014 r., powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej Wspólnocie naprawić schody terenowe i balkony oraz nałożyć na występujące w budynku spękania ścian plomby kontrolne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2014 r., na skutek odwołania skarżącej, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że nie zostały dokładnie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności wątpliwości tego organu budziło ustalenie, że stan techniczny budynku nie jest odpowiedni. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej naprawić tynki na trzynastu balkonach. Organ administracji wskazał, że schody terenowe wymienione w poprzedniej decyzji zostały rozebrane oraz że zostały nałożone na pęknięcia ścian plomby kontrolne. Przyjął też, że występujące pęknięcia ścian nie stanowią o złym stanie technicznym budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2014 r., na skutek odwołania skarżącej, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że nadal nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności powodów przyjęcia, że stan techniczny budynku nie jest odpowiedni. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. decyzją z [...] września 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w O. Organ administracji ustalił, że budynek jest w odpowiednim stanie technicznym. Ustalenia te oparł na następujących dowodach. Protokole z okresowej kontroli przeprowadzonej w listopadzie - grudniu 2013 r., w którym stwierdzono, że pęknięcia ścian w mieszkaniach powstały na skutek naturalnej pracy budynku, a pęknięcia na klatkach schodowych w miejscach połączeń otynkowanych elementów żelbetowych ze ścianami obłożonymi płytami kartonowo - gipsowymi. Zapisów dziennika obserwacji szklanych plomb kontrolnych, z których wynika, że przez pół roku żadna z plomb nie uległa uszkodzeniu. Opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa sporządzonej w sprawie karnej związanej z robotami budowlanymi w lokalu nr [...], z której wynika, że pęknięcia ścian w lokalu nr [...] mają związek z osiadaniem budynku. Informacji przedstawiciela administratora obiektu o skuciu odspojonych tynków na balkonach. Organ administracji stwierdził też, że nie daje wiary twierdzeniom E. P. o powiększaniu się pęknięć na ścianach na klatce schodowej i w mieszkaniu nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności tego, że pęknięcia ścian w lokalach nr [...] i nr [...] oraz na klatce schodowej mogły być spowodowane robotami budowlanymi wykonanymi w lokalu nr [...]. Twierdziła też, że pęknięcia zwiększają się oraz, że z ich powodu budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na twierdzenie zawarte w odwołaniu o powiększaniu się pęknięć ścian zlecił w trybie art. 136 k.p.a. organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego przez dokonanie oględzin budynku. Następnie wobec potwierdzenia się twierdzeń skarżącej nałożył na nią obowiązek przedłożenia protokołu z kontroli bezpiecznego użytkowania, przeprowadzonej na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Dalej wskazał, że taka kontrola została przeprowadzona i z jej protokołu wynika, że budynek może być użytkowany. Organ odwoławczy powołując się na ten protokół oraz wcześniej przeprowadzone dowody uznał, że budynek jest w odpowiednim stanie technicznym. Przyjął też, że pęknięcia ścian są typowe dla osiadającego budynku. Odnośnie do twierdzeń zawartych w odwołaniu i związanych z robotami budowlanymi wykonanymi w lokalu nr [...] organ administracji wyjaśnił, że w odniesieniu do tych robót toczy się odrębne postępowanie. Organ odwoławczy odniósł się też do wniosku o dołączenie do akt projektu budowlanego wskazując, że wniosek w tym przedmiocie został zawarty w piśmie z 19 stycznia 2015 r., które zostało podpisane tylko przez E. P., a więc jednego z członków zarządu wspólnoty. W związku z tym uznał, że nie był to wniosek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, lecz E. P., właścicielki lokalu nr [...], która nie jest stroną postępowania. W skardze skarżąca zarzuciła, że organy administracji błędnie ustaliły, iż budynek, którego dotyczy sprawa, jest w odpowiednim stanie technicznym. Zdaniem skarżącej, błędne jest też ustalenie, że pęknięcia ścian są wynikiem osiadania budynku. W związku z tymi twierdzeniami wniesiono o dopuszczenie przed sądem administracyjnym dowodu z protokołu oględzin budynku przeprowadzonych 20 stycznia 2015 r. Zarzuciła też, że nie przeprowadzono wszystkich dowodów, w szczególności dowodu z projektu budowlanego. W związku z tym zarzutem podniesiono także zarzut, polegający na twierdzeniu, że nie wezwano skarżącej do podpisania pisma z 19 stycznia 2015 r., zawierającego wniosek o dołączenie projektu budowlanego i podpisanego tylko przez E. P., przez dwie osoby wchodzące w skład zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że celem postępowania prowadzonego w rozpoznawanej sprawie było stwierdzenie wystąpienia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych oznacza, że znajduje on zastosowanie jedynie wówczas, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu, bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie (bez remontu, konserwacji), zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Przepis ten - zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie daje zatem podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi oraz gdy okoliczności faktyczne w nim wymienione są lub mogą być skutkiem robót budowlanych prowadzonych w budynku. W takich przypadkach zastosowanie znajdują przepisy zawarte w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W szczególności - jak wskazał - z dokumentów sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe, to jest protokołu okresowej kontroli z listopada i grudnia 2013 r., opinii biegłego sądowego z 24 czerwca 2014 r., dziennika obserwacji i protokołu bezpiecznego użytkowania wynika, że dostrzeżone uchybienia w stanie technicznym obiektu nie są wynikiem niewłaściwego użytkowania tego obiektu. Podobnie Sąd pierwszej instancji ocenił roboty budowlane przeprowadzone w lokalu usługowym nr [...], zaznaczając, że są one przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji zaakceptował też stanowisko organu administracji przedstawione w odpowiedzi na skargę, według którego dowód z dokumentacji projektowej nie przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy. W końcu Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, według którego, w razie braku okoliczności faktycznych wskazanych w art. 66 Prawa budowlanego, postępowanie administracyjne podlega umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości. W skardze kasacyjnej przytoczono następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu stanowiska organów administracji, według którego, w razie braku okoliczności faktycznych wskazanych w art. 66 Prawa budowlanego, postępowanie administracyjne podlega umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości. Według skarżącej, w takim przypadku organ administracji powinien wydać decyzję co do istoty o odmowie zastosowania przepisu. Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uznaniu za zgodną z prawem zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana bez przeprowadzenia dowodu z projektu budowlanego. Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 64 § 2 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu, że organ odwoławczy nie wezwał skarżącej do uzupełnienia pisma z 19 stycznia 2015 r. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po pierwsze, nie odniesiono się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 64 § 2 k.p.a., po drugie, lakonicznie uzasadniono, dlaczego kwestie dotyczące konkretnego lokalu znajdującego się w budynku pozostają poza regulacją art. 66 Prawa budowlanego. Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z protokołu oględzin z 20 stycznia 2015 r. Naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, polegające na zaakceptowaniu niezastosowania tego przepisu przez organy administracji, mimo że zachodziły podstawy do jego zastosowania poprzez wydanie decyzji o odmowie nakazania usunięcia nieprawidłowości albo poprzez wydanie decyzji o nakazaniu usunięcia nieprawidłowości. Naruszenie art. 66 Prawa budowlanego, polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że kwestie dotyczące konkretnego lokalu znajdującego się w budynku pozostają poza zakresem unormowania powołanego przepisu. W ocenie skarżącej, przepis ten należy wykładać w ten sposób, że w przypadku, gdy nieodpowiedni stan techniczny dotyczy określonego lokalu w budynku, to art. 66 Prawa budowlanego ma zastosowanie, jeżeli ten nieodpowiedni stan techniczny konkretnego lokalu wpływa na stan techniczny całego budynku. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W związku z tym zauważyć należy, że z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa domaga się zastosowania powołanego przepisu w istocie z tego powodu, że wykonane – jej zdaniem – roboty budowlane w lokalu nr [...] spowodowały uszkodzenia i niewłaściwy stan techniczny budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, że konsekwencje robót budowlanych wykonanych w tym lokalu nie mogą być oceniane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z systematyki Prawa budowlanego, w szczególności z umieszczenia art. 66 w rozdziale poświęconym utrzymaniu obiektów budowlanych wynika, że przepis ten stosuje się wówczas, gdy wskazane w nim okoliczności są skutkiem użytkowania obiektu budowlanego oraz że nie stosuje się go wtedy, gdy wskazane w nim okoliczności faktyczne są następstwem wykonania robót budowlanych. Wówczas bowiem podstawą działania organów administracji publicznej powinny być art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Trafności tego stanowiska dowodzą okoliczności rozpoznawanej sprawy, w szczególności to, że nie jest kwestionowane, iż toczy się odrębne postępowanie przed nadzorem budowlanym dotyczące robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...]. W tym postępowaniu ocenie będzie podlegać przede wszystkim to, czy we wskazanym lokalu wykonano samowolnie roboty budowlane i czy miały one wpływ na stan techniczny budynku, a jeżeli tak to zostanie też wyjaśnione, jakie czynności lub roboty budowlane powinien podjąć inwestor tych robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym w zakresie ewentualnych uszkodzeń budynku, o ile pozostają one w związku z tymi robotami budowlanymi. Takie postępowanie pozwoli ewentualnymi obowiązkami naprawczymi obciążyć inwestora, a więc sprawcę samowolnych robót budowlanych i ich skutków, a nie – jak miałoby to miejsce przy stosowaniu art. 66 Prawa budowlanego – właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stanowisko skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, która kwestionuje umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowanego, jest nietypowe. Merytoryczne zakończenie tego postępowania musiałoby się bowiem skończyć nałożeniem obowiązków naprawczych na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową, jako zarządcę części wspólnych obiektu budowlanego, niezależnie od tego, kto byłby sprawcą złego stanu technicznego obiektu budowlanego. Już te okoliczności sprawiają, że trafne jest stanowisko organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, co do tego, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto zaakceptować należy pogląd organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że budynek, którego dotyczy sprawa, nie jest w nieodpowiednim stanie technicznym w znaczeniu przyjętym w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli wynikającym z jego użytkowania. W szczególności należy zwrócić uwagę na to, że stan techniczny budynku został oceniony podczas kontroli przeprowadzonych na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, a więc kontroli mających na celu ocenę stanu technicznego obiektu budowlanego, w tym także w razie wystąpienia czynników zewnętrznych związanych m.in. z działalnością człowieka. Istotne jest też, że budynek poddano długotrwałej obserwacji przy pomocy szklanych plomb, w wyniku której nie stwierdzono występowania zagrożeń jego stanu technicznego. Kontrole te, jak wynika z akt sprawy, zostały przeprowadzone przez osoby do tego uprawnione, czyli posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i z tego powodu uzyskane w ten sposób dowody należy uznać za wiarygodne. Oceny tej nie zmienia zarzut zawarty w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., mający polegać na tym, że Sąd ten nie przeprowadził dowodu z załączonego do skargi protokołu oględzin z 20 stycznia 2015 r. Skoro dokument ten został dołączony do skargi i tym samym stał się częścią akt sprawy, to oznacza to, że Sąd pierwszej instancji, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., orzekł także na jego podstawie. Fakt, że formalnie nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu – w ocenie NSA – nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji ocena co do stanu technicznego budynku, którego dotyczy sprawa, nie wyklucza możliwości ustalenia we wskazanym już odrębnym postępowaniu prowadzonym w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...], że roboty wykonane w tym lokalu (o ile potwierdzi się stanowisko skarżącej, że w ogóle były tam wykonywane roboty budowlane) miały wpływ na stan techniczny budynku. Oceny co do stanu technicznego budynku nie zmienia fakt, że organ odwoławczy nie przeprowadził dowodu z jego projektu budowlanego. W ocenie NSA, trafne jest stanowisko organu administracji przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz Sądu pierwszej instancji, który to stanowisko zaakceptował, że projekt budowlany budynku, którego dotyczy sprawa, nie był istotnym dowodem w sprawie, w związku z czym jego pominięcie nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasadność tego stanowiska wynika z tego, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, chodzi o stan techniczny obiektu budowlanego będący wynikiem użytkowania tego obiektu, to bez znaczenia jest to, jak obiekt budowlany został zaprojektowany. Ponadto zauważyć należy, że z innych pism składanych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego wynika, że celem dołączenia projektu budowlanego do akt było w istocie wykazanie, że w lokalu nr [...] dokonano zmian w stosunku do stanu zaprojektowanego, czyli wniosek ten dotyczył kwestii istotnych w sprawie robót budowlanych prowadzonych w tym lokalu. W związku z powyższym nie są zasadne te wszystkie podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów prawa wiązanych z wnioskiem o dołączenie do akt sprawy projektu budowlanego budynku. Konstatacja, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego sprawia, że zgodne z prawem było umorzenie prowadzonego dotychczas, w oparciu o ten przepis, postępowania. Tym samym niezasadne są związane z tą kwestią podstawy kasacyjne, w których twierdzi się, że umorzenie postępowania było niedopuszczalne oraz że zamiast takiego rozstrzygnięcia należało wydać decyzję o odmowie nakazania usunięcia nieprawidłowości lub decyzję o nakazaniu usunięcia nieprawidłowości. W końcu niezasadne są też te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów prawa w związku z tym, że jakoby uznano, iż zły stan techniczny konkretnego lokalu nie wypełnia hipotezy art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie NSA, nie można wykluczyć zastosowania powołanego przepisu w razie złego stanu technicznego lokalu, czyli części obiektu budowlanego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie chodzi o to, że według stanowiska skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, ewentualny zły stan techniczny lokalu nr [...] jest wynikiem wykonanych w nim robót budowlanych, co podlega ocenie i ewentualnej interwencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.