VI SA/Wa 2920/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie zmiany koncesji oddala skargę Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] odmawiające dopuszczenia do udziału na prawach strony S., w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż metanu z pokładów węgla kamiennego i gazu ziemnego na obszarze "[...] " w woj. [...] w zakresie terminu jej obowiązywania i wykonania robót geologicznych w postaci otworów wiertniczych do 5000 m oraz we wszystkich postępowaniach administracyjnych w sprawie zmiany ww. koncesji. Niniejsze postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) w związku z art. 144 i w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., nr 267) zwanej dalej k.p.a. Do wydania niniejszych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] października 2013 r. S. z siedzibą we [...] (zwane dalej "skarżącym"), wniosło o dopuszczenie na prawach strony do wszelkich postępowań w sprawie zmiany koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż metanu z pokładów węgla kamiennego i gazu ziemnego na obszarze "[...] " wydanej na rzecz L. Sp. z o.o., a następnie przeniesionej na C. Sp. z o.o. zwaną dalej "uczestnikiem postępowania". Dnia [...] listopada 2013 r. Minister Środowiska postanowieniem nr [...] odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji nr [...] , stwierdzając, że dopuszczenie stowarzyszenia nie jest uzasadnione jego celami statutowymi. Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie, w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając: 1) naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przesłanki związku postępowania z celami statutowymi stowarzyszenia wnoszącego o dopuszczenie do postępowania, a także błędną wykładnię przesłanki pojęcia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem takiego stowarzyszenia, 2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich podnoszonych argumentów we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a w konsekwencji przyjęcie, że interes społeczny nie został wykazany. Minister Środowiska w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznał, że brak zgody odnośnie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Odnosząc się do zarzutów postawionych w zażaleniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 31 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej postanawia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli uzna żądanie takiej organizacji za uzasadnione, tj. jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Ministra Środowiska, uznanie przez organ, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest lub też nie jest uzasadnione, ma charakter rozstrzygnięcia materialnoprawnego. Do dopuszczenia organizacji społecznej może dojść wyłącznie w wypadku łącznego zaistnienia przesłanek związku celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania administracyjnego oraz istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem takiej organizacji do postępowania. Minister Środowiska podkreślił, że doktryna oraz orzecznictwo wskazuje, iż do uznania, iż zachodzi związek pomiędzy celami statutowymi stowarzyszenia oraz przedmiotem postępowania konieczne jest stwierdzenie: 1) ścisłego związku zasadniczych, fundamentalnych kierunków działalności organizacji społecznej i jej celów statutowych z przedmiotem postępowania, 2) ścisłe, merytoryczne powiązanie pomiędzy przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania organizacji społecznej. Zdaniem organu, analizując niniejszą sprawę, skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób przedmiot postępowania administracyjnego wiąże się w ścisły sposób z najważniejszymi kierunkami jego działalności. Trudno, zdaniem organu, za takie wskazanie uznać wywody w zakresie teoretycznych zagrożeń środowiskowych, jakie mogą towarzyszyć pracom poszukiwawczo-rozpoznawczym prowadzonym przez przedsiębiorcę. Ogólne sformułowanie w statucie działania na rzecz "ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego" nie dają organizacji społecznej legitymacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zatem skarżący, w ocenie organu nie wykazał, że zachodzi wymagana ścisła zależność między najważniejszymi kierunkami działalności stowarzyszenia oraz przedmiotem postępowania. Zdaniem organu, materiał dowodowy nie zawiera również elementów świadczących o powiązaniu między osiągnięciami, specjalizacją stowarzyszenia oraz przedmiotem sprawy. O powiązaniu takim nie świadczy zapis statutowy określający, że udziela on pomocy prawnej wspólnotom i społecznościom lokalnym. Udzielanie "pomocy prawnej" nie daje bowiem, zdaniem Ministra Środowiska, podstawy do wnoszenia o dopuszczenie do postępowania i czynnego w nich udziału we własnym imieniu. Organ uznał, że z argumentacji przedstawionej przez skarżącego nie wyłoniła się przesłanka do nabrania przekonania, iż interes społeczny istotnie przemawia za jego dopuszczeniem na prawach strony do wszelkich postępowań w sprawie zmiany koncesji nr [...]. Przedstawienie przez stronę ostrego konfliktu społecznego jaki towarzyszy prowadzonym przez uczestnika postępowania pracom poszukiwawczo-rozpoznawczym oraz potencjalnym oddziaływaniu na środowisko tych prac nie przesądza o istniejącym interesie społecznym w udziale skarżącego w postępowaniu. Ponadto brakuje w argumentacji strony przedstawienia, w jaki sposób jej udział przyczyniłby się do lepszego spełnienia celów postępowania administracyjnego. Trudno za takie przedstawienie w ocenie Ministra Środowiska uznać stwierdzenie, iż skarżący może być rzecznikiem miejscowej społeczności. Nie pokazano, w jaki sposób - poza czysto teoretycznym – strona wniesie pozytywny wkład do postępowania administracyjnego. Przeciwnie, okoliczności podnoszone przez nią tj. zamiar uczestniczenia w szerszej debacie dotyczącej gazu ziemnego w Polsce oraz stanu środowiska nie jest zbieżne z interesem społecznym w uczestniczeniu w postępowaniach administracyjnych dotyczących konkretnej sprawy. Skarżący podkreślił, że jego obecność w postępowaniach może przyczynić się do rozładowania napięć społecznych towarzyszących koncesji nr [...] , jednak nie pokazał dlaczego jedyną, możliwością na realizację tego celu może być skorzystanie z wyjątkowej instytucji udziału w postępowaniu na prawach strony, nie zaś poprzez akcje uświadamiające, organizacje spotkań lub też dostęp do akt postępowania uzyskany na podstawie ustaw zapewniających dostęp do informacji publicznej i środowiskowej. Organ zatem uznał, że udział w postępowaniu stowarzyszenia nie może być celem samym w sobie. Jest to instytucja prawna o charakterze wyjątkowym w stosunku do ogólnej zasady udziału w postępowaniu wyłącznie stron i jako taka powinna być stosowana z rozwagą. Tym bardziej, iż interes stron powinien być brany pod uwagę wyżej niż interesy wyrażane przez organizację społeczną. Podkreślono, iż osoby których głosem zamierza być skarżący nie są i nie były stronami postępowań administracyjnych dotyczących koncesji nr [...] . Organ wyjaśnił, że przytaczane przez stronę okoliczności konfliktu społecznego nie mają związku z przedmiotem postępowań w sprawie zmiany koncesji nr [...] , bowiem postępowanie to nie służy rozstrzyganiu konfliktu społecznego, gdyż to powinno się odbywać na drodze osobnego dialogu. Celem postępowania dotyczącego zmiany koncesji nr [...] w zakresie terminu jej obowiązywania oraz wykonania robót geologicznych w postaci otworów wiertniczych do 5000 m jest rozważenie takich kwestii jak czas i zakres robót prowadzonych w obszarze koncesyjnym. Minister Środowiska odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich argumentów przytoczonych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz brak wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż interes społeczny w jego udziale w postępowaniu nie został wykazany stwierdził, że zarzut ten nie jest słuszny. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż bierze pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i że rozpatruje je w ich wzajemnej łączności. Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu przytoczył, jakie dowody przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i jakie środki przedsięwziął celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności do stwierdzenia czy sprawa należy do celów statutowych skarżącego oraz czy interes społeczny przemawia za jego dopuszczeniem do postępowania na prawach strony. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż uwzględnił podnoszone przez skarżącego ewentualne zagrożenia oraz istniejący wokół koncesji konflikt społeczny. Minister Środowiska rozpatrzył w toku sprawy wszystkie interesy, w co wliczają się interesy zarówno prywatne i publiczne na szczeblu lokalnym i ogólnokrajowym. Żaden z tych interesów nie został przez organ zlekceważony. Jednak kontrowersje i ewentualne zagrożenia nie zwalniają strony z obowiązku wykazania istnienia obu przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Nie zwalnia to też skarżącego z wykazania, w jaki sposób jego udział w postępowaniu godzi się z interesami stron postępowań administracyjnych czy też uzasadnia skorzystanie z wyjątkowej instytucji dopuszczenia organizacji społecznej. Na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem braku związku postępowania z celami statutowymi skarżącego oraz braku interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do tego postępowania;  2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich argumentów oraz dowodów przytoczonych przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz piśmie z dnia [...] marca 2014 r., a w konsekwencji przyjęcie, iż nie istnieje związek postępowania z celami statutowymi stowarzyszenia oraz brak jest interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do postępowania; 3) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego i nieustalenie, że za udziałem skarżącego w postępowaniu przemawia interes społeczny, czego zbadanie, zgodnie z twierdzeniem samego organu, należy do jego kompetencji i obowiązku. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnosił o jej oddalenie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego uczestnik postępowania odnosząc się do złożonej skargi wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pełni poparł argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i podkreślił, iż działania organu odpowiadały obowiązującym przepisom prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarżące stowarzyszenie zarzuca postanowieniom wydanym przez Ministra Środowiska naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, nierozpatrzenie wszystkich argumentów podnoszonych w toku sprawy przez skarżącego co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. w wyniku uznania, że nie zachodzą przewidziane w tym przepisie przesłanki warunkujące udział stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu o zmianę koncesji. Według oceny Sądu, wbrew twierdzeniom skargi organ dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego w sprawie, w uzasadnieniach wydanych postanowień wskazał, jakie dowody przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakie środki przedsięwziął celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego a w szczególności do stwierdzenia, czy sprawa należy do celów statutowych skarżącego oraz czy interes społeczny przemawia za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania na prawach strony. Minister Środowiska na poparcie swojego stanowiska przytoczył poglądy doktryny oraz obszerne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania, w tym art. 31 § 1 k.p.a. W myśl ww. przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ocena zaistnienia przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania bądź dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu orzekającego w sprawie (art. 31 § 2 k.p.a.). W kolejnym wniosku z dnia [...] października 2013 r. stowarzyszenie domagało się dopuszczenia go do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż metanu z pokładów węgla kamiennego i gazu ziemnego na obszarze "[...] " w woj. [...] w zakresie terminu jej obowiązywania i wykonania robót geologicznych w postaci otworów wiertniczych do 5000 m oraz we wszystkich postępowaniach administracyjnych w sprawie zmiany ww. koncesji, udzielonej na rzecz L. Sp. z o.o. następnie przeniesionej na C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wykonanie otworów wiertniczych dotyczyło terenów poza obszarem chronionym Natura 2000 i nie podlegało pod regulacje ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 tj.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010.213.1397 ze zm.). Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego (B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 254, m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1641/12) ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy to ze względu na jego wynik. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że określone w statucie stowarzyszenia cele jego działania nie wykazują bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, do którego skarżący zamierzał dołączyć na prawach strony. Jak wskazał organ postępowanie w sprawie koncesji geologicznej i jej zmiany prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne. Celem takiego postępowania jest rozważenie takich kwestii jak czas i zakres robót prowadzonych w obszarze koncesyjnym, ich zgodność z przepisami prawa i zasadą racjonalnej gospodarki złożem oraz prawidłowość projektu robót geologicznych. Rozważane są tutaj dodatkowo interesy ogólne, takie jak bezpieczeństwo państwa. Celem zaś stowarzyszenia jest podejmowanie działań na rzecz ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego. W postępowaniach koncesyjnych kwestie środowiskowe nie są głównym przedmiotem rozważania organu administracji. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż w niniejszej sprawie zmiana koncesji miała dotyczyć zgody na wywiercenie otworów do 5000 m na terenach poza obszarem chronionym Natura 2000. Pozostałe żądanie stowarzyszenia dopuszczenia do wszystkich postępowań w sprawie zmiany koncesji zostało sformułowane na tyle ogólnie, iż niemożliwa jest ocena związku celów statutowych organizacji z przedmiotem tych postępowań. Z powyższych względów za prawidłową należy uznać ocenę Ministra Środowiska o braku zbieżności przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie i celów statutowych stowarzyszenia. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, że organ bezpodstawnie przyjął brak interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji. Jak trafnie podniósł Minister Środowiska, w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ocena czy interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu należy do organu administracji i okoliczności danej sprawy (wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1339/09). Udział organizacji społecznej w postępowaniu winien przede wszystkim odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (patrz B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 5 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 255, wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07). Z pisemnych wyjaśnień stowarzyszenia i przedłożonych przez niego materiałów wynika, że zainteresowanie tej organizacji skupia się na postępowaniach środowiskowych takie jak postępowanie w sprawie ocen oddziaływania na środowisko czy decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W takich więc postępowaniach ze względu na wykazane przez stowarzyszenie doświadczenie i wiedzę winno ono brać udział. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy zmiany koncesji i w tym przedmiocie strona nie uzasadniła, w jaki sposób jej udział może przyczynić się do lepszego wypełnienia przez to postępowanie jego celów tj. rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Działanie w interesie lokalnej społeczności nie jest wystarczające do uznania istnienia interesu społecznego do udziału w postępowaniu przez stowarzyszenie. Również zapoznanie się z aktami postępowania koncesyjnego, prowadzenie polityki informacyjnej może być zrealizowane przy użyciu innych środków prawnych. Z tych wszystkich względów uznając, że zakwestionowane rozstrzygnięcie organu odpowiadają prawu Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.