II SA/Wa 1966/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sławomir Fularski, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą to decyzją odmówił R. N. udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę materialnoprawną odmowy organ podał art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Organ wskazał, że R. N. wnioskiem z dnia 7 listopada 2013 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - liczby wniosków skierowanych w okresie od 14 maja 2006 r. do dnia złożenia wniosku w trybie art. 27 ustawy o ABW przez Szefa ABW o zarządzenie kontroli operacyjnej w odniesieniu do wnioskodawcy i jego Kancelarii bądź spółki wraz z przekazaniem kopii tych wniosków, - liczby postanowień wydanych w okresie od 14 maja 2006 r. do dnia złożenia wniosku w przedmiocie zarządzenia kontroli operacyjnej w odniesieniu do wnioskodawcy i jego Kancelarii bądź spółki wraz z przekazaniem kopii tych postanowień, - liczby przypadków niecierpiących zwłoki, w których Szef ABW zarządził kontrolę operacyjną w trybie art. 27 ust. 3 ustawy o ABW w odniesieniu do wnioskodawcy i jego Kancelarii bądź spółki, - liczby przypadków protokolarnego, komisyjnego zniszczenia materiałów zgromadzonych w trakcie kontroli operacyjnej w odniesieniu do wnioskodawcy i jego Kancelarii bądź spółki oraz dat dokonania czynności zniszczenia materiałów wraz z przekazaniem kopii przedmiotowych protokołów. Pismem z dnia 22 listopada 2014 r. poinformowano wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec braku wydania w tym zakresie decyzji, wnioskodawca wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego. Wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 215/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prokuratora Generalnego do rozpoznania wniosku skarżącego R. N. z dnia 7 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji z dnia [...] września 2014 r. wskazano, że objęte wnioskiem R. N. informacje podlegają wyłączeniu, ograniczeniu zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na zasadach przewidzianych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ wyjaśnił, że czynności operacyjno-rozpoznawcze, w postaci kontroli operacyjnej są czynnościami niejawnymi z mocy art. 27 ust. 6 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm.). W ocenie organu, oznacza to, że każda informacja, która jest związana z tego typu czynnościami, w tym również informacja dotycząca realizacji wskazanych czynności bądź informacja zaprzeczająca realizacji takich czynności, pozostaje niejawna. Nadto organ wyjaśnił, że stosownie do § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2013 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej oraz przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń, a także przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. z 2013 r., poz. 1048), przekazywanie dokumentów związanych ze stosowaniem kontroli operacyjnej przez Szefa ABW następuje z zachowaniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Klauzulą tajności objęty jest również rejestr postanowień Prokuratora Generalnego, dotyczący kontroli operacyjnej prowadzonej przez ABW, po jego wypełnieniu. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 10ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), Prokurator Generalny przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, ze wskazaniem liczby osób, co do których: 1) sąd zarządził kontrolę i utrwalanie rozmów lub kontrolę operacyjną, 2) sąd odmówił zarządzenia kontroli i utrwalania rozmów lub kontroli operacyjnej, 3) wniosek o kontrolę operacyjną nie uzyskał zgody prokuratora, z wyszczególnieniem liczby osób w wymienionych kategoriach, co do których o kontrolę operacyjną wnioskował organ Policji. Ścisłe określenie kategorii danych objętych informacją Prokuratora Generalnego (liczba osób, a nie wniosków) oraz podmiotów uprawnionych do ich uzyskania – Sejm i Senat (in gremio) – uzasadnia pogląd, iż wprowadzając to szczególne rozwiązanie ustawodawca kierował się założeniem, że uzyskanie dostępu do tych danych na innej podstawie nie jest możliwe. Jest to bowiem wyjątek od reguły, wynikającej z powołanych wyżej przepisów, nakazującej uznanie za informacje niejawne dokumentacji kontroli operacyjnej ABW. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. N. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, iż brak jest ustawowych przesłanek przyporządkowania żądanych informacji jednej z klauzul tajności. Nadto wskazał, że przywołany przez organ art. 27 ust. 6 ustawy o ABW i AW odnosi się do czynności rozumianych, jako kontrola operacyjna i definiuje, które z tych czynności są niejawnymi. Nie odnosi się do informacji o prowadzeniu w przeszłości kontroli operacyjnej wobec danej osoby. Podniósł też, że organ winien wskazać klauzulę tajności, do której ta informacja została zaliczona. Zarzucił , że ocena organu o nadaniu jednej z klauzul tajności nie może mieć charakteru arbitralnego. W skardze zaprezentowano wykładnię art. 238 i następnych kpk i wywiedziono, jako wnioski de lege ferenda, że skoro osoba, wobec której toczy się postepowanie karne ma prawo do powzięcia informacji o stosowaniu wobec niej kontroli operacyjnej, to prawo takie winno przysługiwać osobie, wobec której środek taki stosowano. Nadto zaprezentowano orzeczenie TK z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt S 2/06, podkreślając, że po odpadnięciu celu kontroli operacyjnej otwiera się dla inwigilowanego, zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, możliwość wglądu w zebrane materiały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie kwestionuje, iż żądana informacja stanowi informację publiczną i podtrzymał stanowisko, że każda informacja, która dotyczy kontroli operacyjnej jest niejawna. Wskazał też, że ustawodawca przesądził o jawności informacji zbiorczej, a contario uznał, że przekazanie innych informacji może nastąpić wyłącznie w sposób przewidziany dla informacji niejawnych. W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2015 r. skarżący na poparcie swych twierdzeń przywołał wyrok TK z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt K 23/11. Podkreślił, że przepisy prawa rozciągają gwarancje procesowe dla osoby podsłuchiwanej, wynikające z procedury karnej, także na kontrolę operacyjną przed wszczęciem postępowania przygotowawczego – art. 237 § 4 kpk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż niniejsza sprawa rozpoznawana jest na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), która stanowi rozwinięcie art. 61 Konstytucji RP. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie doszło do kolizji konstytucyjnych praw, dóbr prawnie chronionych, to jest prawa do informacji z prawami jednostki, określonymi w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zapewnienia jednostce dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Rozpoznając przedmiotową sprawę trzeba podkreślić specyfikę zadań wykonywanych przez ABW, do których należy rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz jego porządek konstytucyjny, a w szczególności zagrożeń godzących w suwerenność i międzynarodową pozycję, niepodległość i nienaruszalność terytorium oraz obronność państwa. Z drugiej strony sprawę ocenić należało przez pryzmat konstytucyjnych wolności i praw, z punktu widzenia podmiotu potencjalnie poddanego inwigilacji i monitorowaniu życia zawodowego i prywatnego, tj. prawem tego podmiotu do ochrony prywatności, autonomii informacyjnej, nienaruszalności mieszkania, wreszcie godności. Pamiętać przy tym należy, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, o czym stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten przewiduje ograniczenie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej (w tym służb specjalnych). Nie można też tracić z pola uwagi treści art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą wynikać tylko z ustawy i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej. A zatem Konstytucja RP dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Prawodawca przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw. Reasumując, każdy zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny, prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom, wynikającym z istniejących ograniczeń. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego zapewnia między innymi ochronę środków, form i metod realizowanych zadań oraz zgromadzonych informacji. Oznacza to więc, że kontrola operacyjna, o której mowa w art. 27 cytowanej ustawy, jako jedna z form zadań realizowanych przez ABW, podlega ochronie wymienionej w tym przepisie. Zasady udzielania informacji na temat przeprowadzonych czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz stosowanych, w związku z ich przeprowadzeniem, środkach i metodach, określa art. 39 ustawy o ABW i AW. Na mocy tego przepisu Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może udzielić zezwolenia na udostępnienie informacji, ale wyłącznie na wniosek podmiotów i w związku z prowadzonym postępowaniem, na podstawie art. 39 ust. 4-6 ustawy o ABW i AW. Tymi uprawnionymi podmiotami są m.in. sąd i prokuratura, zaś podstawą do udzielenia informacji są prowadzone przez te podmioty postępowania karne o przestępstwa przeciwko życiu lub zdrowiu. W ocenie Sądu, informacje, o które zwrócił się R. N. do Prokuratora Generalnego, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przepis lex specjalis – art. 10ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) precyzyjnie określa zakres uprawnień Prokuratora Generalnego do ujawnienia informacji w zakresie czynności operacyjno-rozpoznawczych. Nadto ustawa o ABW i AW również przewiduje szczególną procedurę ich udostępnienia. Art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy ustaw nie mogą naruszać innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi. Tutejszy Sąd, rozpoznając skargę R. N. na bezczynność Prokuratora Generalnego, wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 215/14 przesądził, że żądane informacje stanowią informacje publiczne. W ocenie Sądu, żądane przez skarżącego informacje publiczne stanowią informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem uzyskanie informacji publicznej przetworzonej musi poprzedzać wykazanie, iż żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy indywidualnej, osobistej sprawy R. N. oraz, że nie wykazał on szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego żądanie informacji przetworzonej. Reasumując, żądania informacyjne, objęte wnioskiem skarżącego z dnia 7 listopada 2013 r. zasadnie organ zakwalifikował, jako wyłączone na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na podstawie 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.