VIII SA/Wa 1272/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej także: "Dyrektor ARiMR") działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze. zm.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez D. D. (dalej także: "skarżący") odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: "Kierownik ARiMR") z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2011 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, zgodnie z art. § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, nr 40, poz. 329). Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Kierownik ARiMR przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność w pomniejszonej wysokości. W dniu [...] lipca 2013 r. M. S., wskazująca na działanie w imieniu skarżącego, wniosła odwołanie podając, że dotyczy ono decyzji z lat 2011 oraz 2012. W związku z powyższym, w dniu [...] września 2013 r. Dyrektor ARiMR wystosował do wnioskodawcy wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych poprzez sprecyzowanie jakich decyzji dotyczy odwołanie. W odpowiedzi, pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] września 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) uzupełnił braki formalne wskazując decyzje, których dotyczy odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Dyrektor ARiMR stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011. Uzasadniając organ wskazał, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR awizowano dwukrotnie, tj. w dniach [...] czerwca 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. Mając na uwadze art. 44 § 4 k.p.a uznał, że powyższa decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony postępowania w dniu [...] czerwca 2013 r. Termin do złożenia odwołania minął z dniem [...] lipca 2013 r. Jak zaś wynika z akt sprawy, odwołanie zostało sporządzone i wniesione w dniu [...] lipca 2013 r. Tym samym, odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1043/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że organ wadliwie zinterpretował treść przepisu art. 44 k.p.a., przyjmując, jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego przepisu, fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza. Sąd zauważył, iż ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii koperty zawierającej według organu decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wynika w sposób oczywisty data drugiego awizowania przesyłki skierowanej do skarżącego. Bezsporna jest – w ocenie Sądu – jedynie data pierwszego awiza - [...] czerwca 2013 r., co potwierdza adnotacja doręczyciela: "Mieszkanie zamknięte. Awizo pozostawiono w skrzynce" oraz podpis doręczyciela z ww. datą na kopercie. Z załączonej koperty nie wynika zaś w oczywisty sposób data powtórnego awizowania. Przy powtórnym awizowaniu na kopercie znajduje się jedynie niewyraźny zapis zawierający nie do końca czytelne cyfry. Przedmiotowy zapis, dodatkowo bez wskazania osoby (brak podpisu), która go umieściła na kopercie, zdaniem Sądu, nie oznacza w żaden sposób daty [...] czerwca 2013 r., którą to przyjął organ jako datę powtórnego zawiadomienia. Nie sposób więc ustalić, czy powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, nie było przedwczesne. Organ błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z § 3 art. 44 i pozostawiła powtórne zawiadomienie po upływie terminu siedmiu dni. Nadto Sąd wskazał, iż w jego ocenie organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że decyzja w przedmiocie przyznania płatności została skutecznie, w sposób zastępczy doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Zauważył, że w aktach administracyjnych wspólnych dla kilku spraw skarżącego znajduje się kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym wypisano numery trzech pism. Istotnym jest zaś, że jak wynika z tych akt, organ skierował w sumie do skarżącego pięć decyzji dotyczących różnych płatności. W takiej sytuacji, gdy organ w jednej przesyłce wysyła kilka decyzji, nie może opierać swojego twierdzenia jedynie na tym, że numer pisma zawarty na decyzji wymieniono na zwrotnym potwierdzeniu obioru tej przesyłki. Zdaniem Sądu trudno jest w ten sposób z całą pewnością stwierdzić, że jedna przesyłka zawierała w sumie kilka decyzji skierowanych do skarżącego. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, nie można uznać, że decyzja organu została skutecznie doręczona skarżącemu z dniem [...] czerwca 2013 r., zaś na podstawie przedstawionego przez organ materiału dowodowego w sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. Realizując wytyczne Sądu, Dyrektor ARiMR w oparciu o wyniki postępowania reklamacyjnego, prowadzonego przez Pocztę Polską SA w W., dokonującej doręczenia ww. przesyłki ustalił, że przesyłkę poleconą [...] po nieudanej próbie doręczenia w dniu [...] czerwca 2013 r. zaawizowano do odbioru w placówce pocztowej, natomiast zawiadomienie pozostawiono w skrzynce oddawczej adresata. W dniu [...] czerwca 2013 r. dokonano powtórnej awizacji przesyłki, a w dniu [...] czerwca 2013 r. zwrócono przesyłkę nadawcy. Ponownie rozpoznając sprawę, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...]. Uzasadniając przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do uwag Sądu w zakresie wątpliwości jakie decyzje zostały przesłane przedmiotową przesyłką Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że zawierała ona jedynie decyzje dotyczące płatności za 2011 r. w zakresie płatności OB, ONW oraz PRŚ o nr dokumentów [...], [...] oraz [...], co potwierdza adnotacja na potwierdzeniu zwrotnym oraz zapis w książce nadawczej. Dyrektor ARiMR przytoczył brzmienie art. 44 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 129 § 2 k.p.a, wskazał, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz wyjaśnień operatora decyzję Kierownika ARiMR awizowano dwukrotnie, tj. w dniach [...] czerwca 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. Mając na uwadze art. 44 § 4 k.p.a. Dyrektor ARiMR uznał, że powyższa decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony postępowania w dniu [...] czerwca 2013 r. Termin do złożenia odwołania upłynął z dniem [...] lipca 2013 r. Jak zaś wynika z akt sprawy, odwołanie zostało sporządzone i wniesione do Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] lipca 2013 r. Tym samym, nastąpiło uchybienie terminu do złożenia, a strona postępowania nie wniosła wniosku o przywrócenie terminu. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia [...] września 2014 r. skarżący wniósł o jego uchylenie, jako sprzecznego i ignorującego wyrok Sądu w sprawie sygn. akt: VIII SA/Wa 1043/13. Jednocześnie skarżący wystąpił z wnioskami o: – zobligowanie Dyrektora ARiMR do respektowania i wykonania postanowień Sądu, wskazanych w prawomocnych wyrokach z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygnatury akt: VIII SA/Wa 1043/13, VIII SA/Wa 1042/13, VIII SA/Wa 1041/13, VIII SA/Wa 1044/13, VIIISA/Wa 1040/13; – stwierdzenie bezczynności oraz opieszałości w merytorycznym ustosunkowaniu się do odwołań skarżącego do decyzji ARiMR, w stosunku do których, w wyrokach Sądu (sygnatury jak powyżej), nie stwierdził uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. Uzasadniając skarżący wskazał m.in., iż Dyrektor ARiMR nie odniósł się merytorycznie do jego odwołań od decyzji ARiMR w sprawie błędnego uznania działki "O" za nieużytek, do czego został zobligowany przez Sąd, który nie dopatrzył się przez skarżącego uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nadto w ocenie skarżącego Dyrektor ARiMR "firmuje" faktyczną bezczynność Agencji w stosunku do odwołań skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnił, że organy odwoławcze rozpatrując odwołanie są zobligowane w pierwszej kolejności do sprawdzenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Jeżeli bowiem organ właściwy do działania jako organ drugiej instancji rozpatruje odwołanie wniesione z uchybieniem terminu (gdy nie wniesiono prośby o przywrócenie terminu) dopuszcza się rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt 1823/98). Dyrektor ARiMR wskazał, iż strona dopuściła się uchybienia terminu do złożenia odwołania i nie wystąpiła z wnioskiem o jego przywrócenie, co uniemożliwiło organom ARiMR merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów stawianych przez stronę. Jednocześnie Dyrektor ARiMR zauważył, iż w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku WSA nie przesądził, o braku uchybienia terminu do złożenia odwołania przez stronę, ale wskazał na wątpliwości, które uniemożliwiały w sposób jednoznaczny ustalenie terminu skutecznego doręczenia w świetle przepisów zaskarżonej decyzji Kierownika ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2014 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle tego przepisu wskazać należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Spór w sprawie ma więc charakter procesowy i sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości doręczenia decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], a konsekwencji zachowania przez skarżącego ustawowego terminu do dokonania czynności polegającej na wniesieniu od tejże decyzji w dniu [...] lipca 2013 r. odwołania. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z tym dniem rozstrzygnięcie wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne. Aby decyzja mogła być uznana za skutecznie doręczoną, musi być zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. doręczona stronie lub ustanowionemu pełnomocnikowi. Wadliwość doręczenia decyzji może jednak zostać konwalidowana przez stronę postępowania, jeżeli z oświadczeń strony wynika, że weszła ona w posiadanie decyzji i domaga się merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Z argumentacji skarżącego zawartej w punkcie 3 skargi wprost wynika, iż domaga się on rozpatrzenia złożonego odwołania od decyzji, co oznacza jednocześnie, iż decyzję, której odwołanie dotyczy otrzymał, a tym samym, że weszła ona do obrotu prawnego przed wniesieniem odwołania. Na marginesie zauważyć należy, iż przywołując datę drugiego awizowania przesyłki Dyrektor ARiMR na stronie [...] postanowienia, w oparciu o informację Poczty Polskiej podaje prawidłową datę – [...] czerwca 2013 r., zaś w konkluzji swoich rozważań datę [...] czerwca 2013 r. Niedokładność ta samodzielnie nie wywiera jednak negatywnego wpływu na wywody organu poczynione na gruncie art. 44 k.p.a. Z ustaleń Dyrektora ARiMR wynika, że decyzja Kierownika ARiMR z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] została doręczona w trybie doręczenia zastępczego pełnomocnikowi skarżącego tj. M. S., na podany przez wnioskodawcę w ewidencji producentów adres pełnomocnika. Dyrektor ARiMR, mając na uwadze art. 44 § 4 k.p.a., uznał, że powyższa decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] czerwca 2013 r. i od tej daty rozpoczął bieg ustawowy termin do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu ocena ta jest co najmniej przedwczesna i dokonana z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., które to naruszenia mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż M. S. była uważana za pełnomocnika skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania w sprawie przyznania płatności. Tymczasem Sąd zauważa, iż w aktach sprawy przekazanych wraz ze skargą brak jest stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego M. S. Powyższy brak w tym zakresie nie pozwala na niewątpliwe stwierdzenie, że decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] czerwca 2013 r. w drodze doręczenia zastępczego. Organ odwoławczy nie wykazał także, iż sporna przesyłka zawierała decyzje organu I instancji z [...] czerwca 2013 r. Dyrektor ARiMR w zaskarżonym postanowieniu, odnosząc się do uwag Sądu (zawartych w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. VIII SA/Wa 1043/13) w zakresie wątpliwości jakie decyzje zostały przesłane przedmiotową przesyłką, wyjaśnił, że zawierała ona jedynie decyzje dotyczące płatności za 2011 r. w zakresie płatności OB, ONW oraz PRŚ o nr dokumentów [...],[...] oraz [...], co potwierdza adnotacja na potwierdzeniu zwrotnym oraz zapis w książce nadawczej. Tymczasem w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest chociażby kopii książki nadawczej pozwalającej na weryfikację twierdzeń organu w tej mierze. Ponadto, powołując się na adnotacje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, nie wyjaśniono sposobu oznaczania przesyłek w celu identyfikacji ich zawartości, podczas gdy oznaczenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie stanowią powielenia oznaczeń identyfikujących decyzję. Wobec wyraźnych i kategorycznych wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1043/13 organ winien w wyczerpujący sposób wyjaśnić okoliczności, które jako wymagające wyjaśnienia wskazano. Gwarancyjny charakter instytucji doręczenia oznacza, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodne z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, pozwala na przyjęcie jako skutecznych czynności podejmowanych przez organ, przy czym strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji płynących z wadliwego doręczenia pisma. Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie przyjąć, że decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego. Należy też w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić czy decyzja, której dotyczy odwołanie stanowiła zawartość przesyłki, co do której organ uznał zastosowane doręczenie zastępcze za skuteczne. W przypadku wystąpienia wątpliwości co do terminu doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, organ odwoławczy obowiązany będzie je rozstrzygnąć na korzyść skarżącego, czyli przyjąć, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w przewidzianym dla tej czynności terminie, wobec oświadczenia skarżącego, że wniesienie odwołania było wyrazem jego woli. Wówczas obowiązkiem organu będzie merytoryczne rozpatrzenie odwołania. W przypadku braku wątpliwości co do terminu skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Kierownika ARiMR – Dyrektor ARiMR będzie uprawniony do dalszego prowadzenia formalnej kontroli odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga też okoliczność reprezentacji skarżącego przez pełnomocnika. W przypadku braku w aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynika, że skarżący jest reprezentowany przez inną osobę również w zakresie art. 40 § 1 i 2 k.p.a. obowiązkiem organu będzie uwzględnienie powyższego przy dokonywaniu dalszych doręczeń. W ww. przypadku organ winien wezwać stronę do usunięcia braków odwołania, zgodnie z art. 64 § 2 w zw. z art. 33 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż jak już wyżej wskazano organ jest obowiązany na wstępie do oceny dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia braku negatywnych przesłanek do rozpatrzenia odwołania, organ przystępuje do jego oceny merytorycznej. Tym samym wobec braku oceny merytorycznej odwołania, która nie może mieć miejsca w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 134 k.p.a. brak jest podstaw zarówno do stawiania, jak i odnoszenia się do zarzutów o charakterze merytorycznym na tym etapie postępowania. Takich zaś charakter mają w istocie zarzuty skargi w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.