IV SA/Gl 787/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z dnia [...]r., nr [...], orzekł o uznaniu wypłaconego na rzecz B.K. zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane świadczenie w łącznej kwocie 1 224,- zł. wraz z odsetkami ustawowymi wynikającymi z decyzji tego organu z dnia [...]r., nr [...]. Świadczenie to obejmowało zasiłek pielęgnacyjny za miesiąc: grudzień 2012 r. kwota 153,- zł. z odsetkami liczonymi od dnia 1.01.2014 r.; styczeń 2013 r. kwota 153,- zł. z odsetkami liczonymi od dnia 1.02.2014 r.; luty 2013 r. kwota 153,- zł. z odsetkami liczonymi od dnia 1.03.2013 r.; marzec 2013 r. kwota 153,- zł. z odsetkami liczonymi od dnia 1.04.2013 r.; kwiecień 2013 r. kwota 153,- zł. z odsetkami liczonymi od dnia 1.05.2013 r.; maj 2013 r. kwota 153,- zł. z odsetkami liczonymi od dnia 1.06.2013 r.; czerwiec 2013 r. kwota 153,- zł. z odsetkami liczonymi od dnia 1.07.2013 r.; lipiec 2013 r. kwota 153,- zł. z odsetkami liczonymi od dnia 1.08.2013 r. Od powyższej decyzji B.K. wniosła odwołanie wskazując w nim, iż z chwilą kiedy znalazła się w Areszcie Śledczym w O. wysłała swojej mamie upoważnienie do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, które było "podbite pieczątką" tego Aresztu i po okazaniu tego upoważnienia mamie wypłacono pieniądze. Stąd też, organ miał wiedzę o jej przebywaniu i osadzeniu w areszcie. Załączyła również będące w jej dyspozycji upoważnienie, które zawiera adnotację o stwierdzeniu w dniu 19 grudnia 2012 r. zgodności złożonego na nim przez nią podpisu, potwierdzonego przez Młodszego Wychowawcę Działu Penitencjarnego Aresztu Śledczego w O. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy powyższą decyzję w części dotyczącej uznania za nienależnie pobrane świadczenia - zasiłki pielęgnacyjne wypłacone na podstawie decyzji z dnia [...]r., nr [...], w łącznej kwocie 1 224,00- zł. obejmujące miesiące: grudzień 2012 r. i od stycznia do lipca 2013 r. w kwocie po 153,- zł., natomiast w pozostałym zakresie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało treść art. 30 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa") oraz okoliczność pobytu odwołującej w zakładzie karnym w okresie od dnia 23.11.2012 r. do dnia 21.08.2013 r., który skutkował tym, że nie przysługiwał jej zasiłek pielęgnacyjny. Jednocześnie zaznaczyło, że na mocy decyzji z dnia [...]r. organ I instancji przyznał odwołującej bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144,- zł. miesięcznie na okres od 1.09.2005 r. Decyzja powyższa została zmieniona decyzją z dnia [...]r., nr [...], w zakresie wysokości zasiłku pielęgnacyjnego z kwoty 144,- zł. na kwotę 153 zł. Kolejną decyzją z dnia [...]r., nr [...], organ I instancji zmienił decyzję z dnia [...]r. i przyznał zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1.09.2005 r. do 31.08.2006 r. w kwocie 144,- zł. miesięcznie, natomiast w okresie od 1.09.2006 r. do 30.11.2012 r. w kwocie 153,- zł. miesięcznie, a od 1.08.2013 r. bezterminowo w kwocie 153.- zł. miesięcznie. Pismem z dnia 21.02.2014 r. B.K. została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych, bowiem zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W myśl natomiast art. 3 pkt 7 ustawy instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie oznacza również areszt śledczy i zakład karny. W dniu 26.11.2013 r. do organu I instancji wpłynęło świadectwo zwolnienia odwołującej z Zakładu Karnego w L., w którym przebywała w okresie od 23.11.2012 r. do 21.08.2013 r., przy czym za powyższy czas pobrała zasiłek pielęgnacyjny, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tego świadczenia. Dodatkowo, w dniu złożenia wniosku odwołująca była pouczona o warunkach uprawniających do otrzymywania świadczeń rodzinnych, zatem prawidłowo ustalono kwotę nienależnie pobranych świadczeń. Jednak ustalanie odsetek od poszczególnych wypłat kwot zasiłku pielęgnacyjnego winno nastąpić dopiero na etapie postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Stosownie do treści art. 30 ust. 8 ustawy kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Wymienione odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, w związku z powyższym w pozostałym zakresie uchylono decyzję i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. B.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję, domagając się jej zmiany. Podtrzymała zarzuty odwołania i ponownie zaznaczyła, że każdego miesiąca Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B., na podstawie udzielonego przez nią upoważnienia, wypłacał jej mamie należny zasiłek pielęgnacyjny, a o przebywaniu w zakładzie karnym wiedziała nawet Dyrektorka Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., która sama pytała o jej aktualną sytuację. Załączyła również do skargi kserokopię wspomnianego upoważnienia, opinię lekarza psychologa i zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia z roku 2003. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r., poz. 1647), Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przywołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nr [...] nie odpowiada wymogom prawa, bowiem wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które w konsekwencji prowadzić mogło do naruszenia prawa materialnego, zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowiły przywołane już wcześniej przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm., zwanej tak jak dotychczas "ustawa"). Skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, czyli już w dniu 17 sierpnia 2005 r. spełniała przesłanki warunkujące bezterminowe przyznanie prawa do tego świadczenia od dnia 1 września 2005 r., co jednoznacznie potwierdził organ pierwszej instancji w ostatecznej decyzji wydanej w dniu [...]r., nr [...]. Jednak u podstaw obu rozstrzygnięć wydanych w sprawie pozostaje pobyt skarżącej w zakładzie karnym w okresie od dnia 23.11.2012 r. do dnia 21.08.2013 r., który skutkował uznaniem, że w tym samym okresie nie była ona uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Natomiast przepis art. 3 pkt 7 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oznacza to m.in. areszt śledczy, jak i zakład karny. Poza sporem jest, że po uzyskaniu informacji o tym fakcie Prezydent Miasta B. w dniu 26 listopada 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie i wydał decyzję ostateczną z dnia [...]r., nr [...], zmieniającą decyzję z dnia [...]r. i odmówił za ten okres przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji powyższego rozstrzygnięcia wydana została decyzja pierwszoinstancyjna będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...]r., nr [...], na podstawie której uznano za świadczenie nienależnie pobrane wypłacone na rzecz skarżącej zasiłki pielęgnacyjne w okresie od 1.12.2012 r. do 31.07.2013 r., w łącznej kwocie 1 224,- zł. oraz ustalono sposób liczenia odsetek ustawowych od wypłaconych kwot tych świadczeń począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu ich wypłaty. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 8 ustawy. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, natomiast jej art. 30 ust. 2 pkt 1 - 4a zawiera definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego. W treści przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy, ustawodawca posłużył się pojęciem: "świadczenia nienależnie pobranego". Sformułowania tego nie można utożsamiać z pojęciem "świadczenie nienależne", którego zakres jest szerszy, bowiem "nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy po jego przyznaniu podstawa taka przestała istnieć. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, publ. centrala baza orzeczeń NSA). Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Organy obu instancji uznały, że skarżąca została prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia rodzinnego - zasiłku pielęgnacyjnego oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zaistnieniu takich okoliczności (art. 25 ust. 1 ustawy) i mimo pouczenia, nie powiadomiła o zaistnieniu okoliczności powodującej ustanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, czyli o pobycie w areszcie śledczym, a później w zakładzie karnym. Nie przesądzając ostatecznie kwestii prawidłowości pouczenia, należy tu zauważyć, że skoro skarżąca już w odwołaniu sama podnosi, iż organ został powiadomiony o jej pobycie w areszcie śledczym z uwagi na udzielone matce upoważnienie, na podstawie którego do jej rąk dokonano wypłaty należnego skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego, to trudno w takiej sytuacji uznać, aby organ zarówno pierwszej, jak i po wniesieniu odwołania również drugiej instancji, nie wiedziały o tej okoliczności oraz o ciążących na nich obowiązkach sprawdzenia twierdzeń skarżącej. Jak wynika z dokonanej przez Sąd analizy akt administracyjnych skarżąca konsekwentnie twierdziła już w odwołaniu, że organ został powiadomiony w treści upoważnienia o jej pobycie w Areszcie Śledczym w O. (k. 5 akt administracyjnych). W związku z tym istotne staje się poczynienie ustaleń, kiedy to upoważnienie wpłynęło do organu oraz, na jakiej podstawie wypłacano matce skarżącej zasiłek pielęgnacyjny. Zaznaczyć przyjdzie, że na złożonym wraz z odwołaniem przez samą skarżącą upoważnieniu nie ma prezentaty jego wpływu do organu, tym nie mniej zasiłek był systematycznie wypłacany matce skarżącej. Co więcej w aktach znajduje się pismo, z adnotacją dnia wpływu do organu na dzień 13 września 2006 r., upoważniające matkę skarżącej do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, jak to w nim określono "na stałe". Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się ani do informacji zawartej w odwołaniu, ani też do pozostałych kwestii. Organy obu instancji nie podjęły żadnych czynności w celu wyjaśnienia powyższych okoliczności niewątpliwie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Samo przedłożenie w organie przez matkę skarżącej upoważnienia, na podstawie którego dokonywano wypłaty przysługującego wyłącznie skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego, jak twierdzi skarżąca, oznaczałoby wywiązanie się przez nią z ciążącego na niej obowiązku oraz wpływałoby bezpośrednio na jednoznaczną ocenę, czy wypłacone świadczenie można uznać za nienależnie pobrane i orzekać o jego zwrocie. Zdaniem składu orzekającego, nie można zezwolić na obciążenie strony postępowania administracyjnego obowiązkiem ponownego informowania o tym, co organ wiedział z urzędu lub mógł wiedzieć już wcześniej przed otrzymaniem świadectwa zwolnienia skarżącej z zakładu karnego z dnia 21 sierpnia 2013 r. Dlatego należy uznać, że organy miały obowiązek samodzielnie poczynić ustalenia w odniesieniu do przywołanych okoliczności, czego nie uczyniły. Podkreślić w tym miejscu należy, że na organie administracji publicznej ciąży również obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechanie wyjaśnienia wskazanych okoliczności powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ponieważ organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego, zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Całokształt podniesionych wyżej zastrzeżeń i wątpliwości powoduje, że sprawa skarżącej nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien jednoznacznie wyjaśnić kiedy i w jakich okolicznościach zostało przedłożone przez matkę skarżącej upoważnienie, na które powołuje się skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze oraz, na jakiej podstawie dotychczas wypłacano przysługujący skarżącej zasiłek pielęgnacyjny. Ponadto, wobec twierdzeń skarżącej, że pismo to zostało przedłożone zaraz po osadzeniu jej w Areszcie Śledczym w O., organ powinien zwrócić się o udzielenie informacji czy skarżąca przebywając w tym Areszcie wysłała korespondencję na adres organu, czy też swojej matki, tak aby uwiarygodnić jej twierdzenia, a to z uwagi na udokumentowany zaświadczeniami z 2003 r. stan zdrowia skarżącej. Dopiero przeprowadzenie tych czynności będzie mogło stanowić podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym wyjaśni wszystkie przywołane już wcześniej okoliczności sprawy, uwzględniając ocenę prawną i wskazania powyżej wyrażone, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Na marginesie przyjdzie zaznaczyć, że stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Nie można jednak, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji w jednej decyzji orzec zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazać zwrot nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami wyliczonymi na podstawie art. 30 ust. 8 ustawy. Obowiązek ten może jednak zostać na stronę nałożony dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez właściwy organ, że określone świadczenie zostało pobrane nienależnie. W tej sytuacji, wówczas gdy sprawa dotycząca nienależnie pobranych świadczeń zostanie ostatecznie rozstrzygnięta, można wszcząć postępowanie zmierzające do nakazania ich zwrotu. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyrokach z dnia 22 lipca 2010 r., o sygn. akt I OSK 619/10 i z dnia 22 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 620/10 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA), zgodnie z którym nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, a w jego punkcie drugim orzeczono, zgodnie z art. 152 p.p.s.a. uznając, że wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji, nie ma uzasadnienia i naraża skarżącą na szkodę.