II GSK 2928/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2671/14 w sprawie ze skargi P. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień w zakresie szacowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2671/14 w sprawie ze skargi P. R. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. (pkt 1) oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu (pkt 2). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: I W dniu [...] lutego 2012 r. P. R. A. (dalej: skarżący) zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o nadanie mu uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna (dalej: Komisja) - działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. z 2008 r. nr 31, poz. 189, ze zm.; dalej: rozporządzenie) - w dniu [...] maja 2012 r. przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne skarżącego do wykonywania działalności zawodowej w zakresie szacowania nieruchomości. W części pisemnej egzaminu kandydat uzyskał łącznie 67 punktów, wobec wymaganych minimum 70 punktów na 100 możliwych do uzyskania, w tym 7 punktów za rozwiązanie zadania praktycznego, wobec wymaganych minimum 5 punktów na 10 możliwych. W związku z negatywnym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił skarżącemu nadania uprawnień zawodowych. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Po wniesieniu przez P. R. A. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2430/12 uchylił decyzję z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzając, że na potrzeby egzaminu powinien istnieć wzorzec prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe objęte egzaminem. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby wzorzec taki został opracowany. Brak opracowania jednolitego wzorca odpowiedzi sprawia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Minister prowadząc postępowanie po wyroku WSA w Warszawie zwrócił się do Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. szacowania nieruchomości o ocenę poprawności wzorca prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe objęte egzaminem, ze szczególnym uwzględnieniem zastrzeżeń skarżącego co do pytań o nr 13, 29, 61 oraz 74 zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Wiceprzewodniczący Komisji w piśmie z dnia [...] września 2013 r. przedstawił wyjaśnienia w zakresie pytań egzaminacyjnych z dnia [...] maja 2012 r. oraz przedstawił szczegółowe wyjaśnienia co do poprawności odpowiedzi na pytania. W wyniku dokonanych ustaleń Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. orzekł o odmowie nadania skarżącemu uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Organ po analizie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że kandydat udzielił 66 poprawnych odpowiedzi wobec wymaganych 70 punktów na 100 możliwych do uzyskania, w tym 7 pkt za rozwiązanie zadania praktycznego wobec wymaganych minimum 5 pkt na 10 możliwych. Nie spełnił zatem warunku określonego § 31 ust. 5 rozporządzenia i nie mógł zostać dopuszczony do części ustnej egzaminu. W uzasadnieniu Minister podniósł, iż dokonując kontroli merytorycznej wzorca prawidłowych odpowiedzi, stworzonego na potrzeby egzaminu w dniu 24 maja 2012 r. z odpowiedziami udzielonymi przez kandydata - zespół kwalifikacyjny błędnie uznał, że skarżący na pytanie 22 udzielił prawidłowej odpowiedzi. Minister decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Wskazał, że skarżący nie spełnił warunku określonego w § 31 ust. 5 rozporządzenia i tym samym zakończył postępowanie kwalifikacyjne w części pisemnej egzaminu wynikiem negatywnym. Wobec powyższego nie mógł zostać dopuszczony do części ustnej egzaminu i zgodnie z § 32 rozporządzenia zakończył postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem negatywnym. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji o odmowie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wskazał w pierwszej kolejności, że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2430/12. Wyrokiem tym Sąd uchylił wcześniejszą decyzję organu z dnia 10 października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 4 lipca 2012 r. stwierdzając, że na potrzeby egzaminu powinien istnieć wzorzec prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe objęte egzaminem oraz, że z akt administracyjnych nie wynika, aby wzorzec taki został opracowany. W ocenie Sądu brak opracowania jednolitego wzorca odpowiedzi sprawił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Organ administracji był zatem zobowiązany, aby prowadząc ponowne postępowanie po wyroku z dnia 7 maja 2013 r., zastosować się do wskazań zawartych w tym orzeczeniu. Zdaniem WSA to zalecenie nie zostało zrealizowane, a z akt sprawy nie wynika, że na potrzeby egzaminu został opracowany wzorzec prawidłowych odpowiedzi. Nie ustalono także, według jakiego wzorca oceniane były wszystkie prace egzaminacyjne. Wzorzec odpowiedzi powinien istnieć jako gwarancja dla wszystkich kandydatów, że prawidłowość udzielanych przez nich odpowiedzi może być odniesiona do jednego obiektywnego stanu. Natomiast brak opracowania jednolitego wzorca odpowiedzi sprawia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto nieopracowanie wzorca, pomimo wyraźnych wskazań w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2013 r. przesądza o naruszeniu przez organ dyspozycji art. 153 p.p.s.a., co stanowi poważne uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez Ministra przy uwzględnieniu opisanych wskazań i bezwzględnego zastosowania się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Sądu. II Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę wszystkich dowodów w aktach sprawy i niedokonanie oceny wpływu tych dowodów na wynik sprawy, a przez to błędne przyjęcie, że organ nie opracował wzorca prawidłowych odpowiedzi; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym wywiedzeniu z akt sprawy, iż na potrzeby egzaminu na rzeczoznawców majątkowych, który został przeprowadzony w dniu 24 maja 2012 r. nie opracowano wzorca prawidłowych odpowiedzi; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie poprzez wywiedzenie na podstawie akt sprawy, iż organ prowadząc ponowne postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2430/12, nie zastosował się do wskazań zawartych w tym wyroku; – art. 153 p.p.s.a. przez wydanie wyroku sprzecznego ze wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2430/12. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. ponieważ nie wziął pod uwagę wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy i nie dokonał oceny wpływu tych dowodów na wynik sprawy. Natomiast naruszenia art. 153 p.p.s.a. kasator upatruje m.in. w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ prowadząc ponowne postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2430/12, nie zastosował się do wskazań zawartych w tym wyroku. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2430/12. Wyrok ten jest prawomocny, bowiem żadna ze stron nie wywiodła od niego skargi kasacyjnej. Powyższy wyrok, stosownie do art. 153 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, jak i w dacie wydania zakażonego wyroku - wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę (por. wyroki NSA z dnia: 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 2573/15; 25 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 168/09; 24 listopada 2009 r., sygn. akt I FSK 439/08). Konsekwencją związania Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 7 maja 2013 r. jest to, że rozpoznając skargę od ponownego orzeczenia organu administracji Sąd ten nie mógł formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem prawnym wyrażonym we wskazanym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 572/13). W tym miejscu należy przypomnieć, że WSA w Warszawie uchylając wcześniejszą decyzję organu z dnia 10 października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 4 lipca 2012 r. wskazał, że kontrola sądowoadministracyjna w przypadku egzaminu zawodowego jest możliwa w przypadku, gdy został opracowany wzorzec prawidłowych odpowiedzi na pytania testowe objęte tym egzaminem. Zdaniem tego Sądu, taki wzorzec odpowiedzi powinien istnieć jako gwarancja dla wszystkich kandydatów, że prawidłowość udzielanych przez nich odpowiedzi może być odniesiona do takiego obiektywnego wzorca. Jak zaś wynikało z akt administracyjnych sprawy - taki wzorzec prawidłowych odpowiedzi nie został opracowany na potrzeby egzaminu. Natomiast Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę i wydając zaskarżony wyrok objęty skargą kasacyjną stwierdził, że ww. zalecenie nie zostało zrealizowane. Według Sądu z akt sprawy dalej nie wynika, że na potrzeby egzaminu został opracowany wzorzec prawidłowych odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowisko Sądu I instancji. Wbrew twierdzeniom WSA w aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem wzorzec prawidłowych odpowiedzi dotyczący testu egzaminacyjnego dla kandydatów na rzeczoznawców majątkowych, w tym dla skarżącego, który został przeprowadzony w dniu [...] maja 2012 r. (k. 17 akt administracyjnych). Jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej na drugiej stronie tego wzorca umieszczono następującą informację: "Arkusz prawidłowych odpowiedzi. Stosować do testów o poniższych numerach". Wśród wymienionych kilkudziesięciu numerów znajduje się numer [...], będący kodem testowym umieszczonym na teście egzaminacyjnym, rozwiązanym przez skarżącego w trakcie egzaminu pisemnego. Wymaga również podkreślenia, że sam skarżący potwierdza, że w aktach administracyjnych sprawy - w toku jej ponownego rozpoznawania na skutek wyroku z dnia 7 maja 2013 r. – znajdował się już wzorzec odpowiedzi. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. (k. 5 akt administracyjnych sprawy) skarżący wskazuje, że w dniu [...] maja 2014 r. zapoznał się z dowodami do których został dołączony klucz z odpowiedziami (wzorzec odpowiedzi). Wobec powyższego zarzuty Sądu I instancji dotyczące "braku opracowania jednolitego wzorca odpowiedzi" nie mają - jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej - oparcia w aktach administracyjnych sprawy, z których wynika, że taki wzorzec został opracowany i dołączony do tych akt. To zaś oznacza, że WSA naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji należało uznać, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, że organ wywiązał się z wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2430/12, nie naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie merytorycznie ją rozpozna i dokona oceny zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących oceny poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego i prawidłowości uzyskanego w związku z tym wyniku przez skarżącego. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej Sąd postanowił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.