II SA/Bk 45/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...].10.2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...], Wójt Gminy W. zatwierdził granice pomiędzy działkami położonymi w obrębie miejscowości M. o nr geod. [...] KW [...], będącą własnością M. Ta., a działką sąsiednią o nr geod. [...] KW [...], będącą własnością M. O. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak [...], Wójt Gminy W., na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.a., ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 2952 zł (pkt 1) oraz zobowiązał do uiszczenia tych kosztów po połowie: M. T. w kwocie 1476 zł i M. O. w kwocie 1476 zł (pkt 2). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. Czynności przeprowadził upoważniony geodeta. Po zakończeniu czynności rozgraniczających wydana została decyzja z dnia [...] października 2014 r. Koszty czynności geodety wyniosły 2952 zł i należało do ich poniesienia zobowiązać po połowie strony postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. O., w którym wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że inicjatorem postępowania rozgraniczeniowego była M. T. Obie strony doskonale wiedziały jaki jest przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], ponieważ granice były zastabilizowane wcześniej i widoczne na gruncie. W wyniku czynności rozgraniczeniowych geodeta potwierdził jedynie istniejącą granicę pomiędzy działkami i została ona oznaczona w tym samym miejscu jak była wcześniej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, a w szczególności zasady ustalania kosztów w tym postępowaniu. Wskazało, że obciążanie kosztami regulują, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego postępowania rozgraniczeniowego, przepisy art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego. Z art. 152 k.c. wynika zaś, że właściciele gruntów są zobowiązani do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, zaś koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymania tych znaków ponoszą po połowie. Z kolei z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie. Z uwagi więc na to, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, koszty tego postępowania strony zainteresowane powinny ponosić w równych częściach, bez względu na to, z czyjej inicjatywy wszczęto rozgraniczenie. Okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe zakończyło się zatwierdzeniem dotychczas istniejących granic pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie SKO w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła M. O., w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: – naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów sądowej procedury postępowania cywilnego zamiast przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 262 §1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że niniejsza sprawa zakończyła się na etapie postępowania administracyjnego i przepisy tego postępowania winny mieć zastosowanie, zwłaszcza w sytuacji gdy stroną generująca nieuzasadnione koszty była wnioskodawczyni. Wniosek pochodził od M. T.j i nie było to działanie organu administracyjnego z urzędu. Granice działek były wcześniej ustalone i widoczne łącznie ze znakami granicznymi, o czym wnioskodawczyni wiedziała. Czynności geodety jedynie potwierdziły granicę wskazaną i ustaloną przed laty. M. T. chciała rozwiać własne wątpliwości, uczyniła to, ale winna to zrobić na własny rachunek, a nie narażać skarżącą na nieuzasadnione koszty. M. O. nie miała żadnego interesu w ustalaniu granicy i wątpliwości co do jej przebiegu; – że koszty czynności sprawdzających przebiegu granicy poczynione na rzecz strony wnioskującej M. T. i brak sporu granicznego, nie uzasadniały wszczęcia rozgraniczenia i kosztów z tym związanych, a jedynie ewentualne okazanie granic wobec istnienia wątpliwości wnioskującej M. T. co do przebiegu granicy, – że koszty rozgraniczenia były poniesione w interesie M. T. i potwierdziły linię graniczną wskazywaną przez poprzedniego właściciela działki, a obecnie skarżącej i były kompletnie zbędne. Została linia graniczna taka jaka była przed rozgraniczeniem i koszty, które były zbędne. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia i obciążenie w całości kosztami postępowania rozgraniczeniowego wnioskodawczynię M. T. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że granica pomiędzy jej działką i działką M. T. była zastabilizowana słupkami granicznymi od wielu lat i szanowana przez poprzedników prawnych tych działek oraz ich użytkowników i brak było wskazań do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Granica prawna była i pokrywała się z granicą użytkowania działek sąsiadujących i nie było żadnego sporu granicznego ani żadnych wątpliwości co do jej przebiegu. Dopiero M. T. zaczęła mieć wątpliwości co do przebiegu linii granicznej i aby rozwiać własne wątpliwości zgłosiła wniosek o rozgraniczenie. Wątpliwości wnioskodawczyni nie potwierdziły się i pozostała granica w tym samym miejscu, w jakim istniała przez kilkadziesiąt lat. Dla M. T. wyjaśniona została sytuacja, a mianowicie że nie miała racji co do przebiegu granicy i wyjaśniła sobie swoje wątpliwości. Natomiast dla M. O. nic się nie zmieniło - granica została w tym samym miejscu, biegnie po tych samych słupkach granicznych co wcześniej były osadzone. Obciążona została zaś kosztami, które jak się okazało, były zbędne. Skarżąca, jak również nikt z jej rodziny, nie utrudniał postępowania rozgraniczeniowego i nie zacierał śladów użytkowania. Wskazany został stary słupek graniczny i został zatwierdzony przez geodetę. Prace geodety nic nowego nie wniosły do sprawy, potwierdzona została "stara" granica i jej przebieg. Ta "stara" granica była wskazywana wnioskodawczyni jeszcze przed złożeniem przez nią wniosku o rozgraniczenie, ale wnioskodawczyni miała wątpliwości. Skoro miała wątpliwości i chciała mieć pewność, to był to jej interes aby tę pewność uzyskać bez narażania sąsiada na koszty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji obu instancji nie ustaliły istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą i nie uzasadniły swoich rozstrzygnięć zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Na samym początku podkreślenia wymaga, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach, czyli administracyjnym i sądowym i mimo, że uregulowano je w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym), stanowi jedną całość (por. uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06). Powyższe ma istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążania nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261 – 267 k.p.a.), ale także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 – 153 k.c.). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W kontekście powyższego jako niezasadny należy uznać zarzut skarżącej o braku podstaw do zastosowania art. 152 – 153 k.c. w postępowaniu rozgraniczeniowym na etapie administracyjnym. W ocenie niniejszego składu orzekającego podkreślenia wymaga, że NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 5/06, zawarł tezę, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Powyższe stanowisko NSA zostało przez większość sądów administracyjnych odczytane jako obowiązek, a nie tylko dopuszczalną możliwość, rozdziału kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 k.c., czyli po połowie. Sądy te przyjęły, że skoro z art. 152 – 153 k.c. wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), toteż wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 541/12). Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 15/13). Pojawiły się także orzeczenia, w których sądy stanęły na stanowisku, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli wtedy, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Jeżeli takiego sporu nie ma, nie można automatycznie zakładać, że postępowanie to toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Jeśli zaś koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, brak jest w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy materialnoprawnej do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 120/14). Zdaniem obecnego składu orzekającego, należy stanąć na stanowisku, że podział kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 i 153 k.c., czyli po połowie, jest zasadą, od której jednak mogą wystąpić wyjątki. Uzasadnieniem takiego wyjątku może być fakt, że postępowanie takie nie toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Do sytuacji takiej może dojść np. wtedy, gdy nie ma sporu odnośnie granic sąsiadujących nieruchomości, a wnioskodawca wszczyna przedmiotowe postępowanie tylko w celu dokuczenia sąsiadowi poprzez konieczność poniesienia przez niego połowy kosztów tego postępowania. Skoro w cyt. uchwale (I OPS 5/06) NSA analizował sytuację, w której właściciel sąsiedniej nieruchomości może w postępowaniu rozgraniczeniowym (mimo istnienia sporu granicznego) przyjąć postawę braku kwestionowania przebiegu granicy tylko ze względu na chęć uniknięcia obowiązku poniesienia połowy kosztów tego postępowania, to do wyobrażenia jest także sytuacja, w której mimo rzeczywistego i obiektywnego braku sporu granicznego, jeden z właścicieli nieruchomości sąsiednich zechce wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe tylko w celu generowania kosztów, które następnie obciążyłyby strony po połowie. Pamiętać też trzeba o tym, że zasada podziału kosztów przewidziana w art. 152-153 k.c. nie budzi żadnych kontrowersji na etapie postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym, gdyż z założenia toczy się ono w atmosferze sporu granicznego, który nie został zażegnany w postępowaniu administracyjnym. Natomiast na etapie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mogą być zarówno przypadki wystąpienia obiektywnych przesłanek uzasadniających jego wszczęcie, jak i ich brak. Organy administracji publicznej są zobowiązane zatem do wyjaśnienia, czy ustalanie przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym było w interesie obu stron postępowania, czy tylko jednej z nich (por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 356/13). W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy stanęły na stanowisku, że z mocy art. 152 k.c. koszty postępowania obciążają obie strony po połowie, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe zawsze jest prowadzone w interesie obu stron i nie prowadziły żadnych ustaleń i wyjaśnień w kierunku, czy wystąpiły obiektywne przesłanki do wszczęcia tego postępowania i tym samym, czy przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone w interesie obu stron. Zdaniem Sądu, stanowisko organów narusza art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść ich rozstrzygnięć w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wprawdzie z wniosku M. T. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wynika, że granica pomiędzy działkami została zatarta i na tym tle dochodzi do sporów z sąsiadem, ale organy ani w postępowaniu rozgraniczeniowym (decyzja zatwierdzająca granice z dnia [...] października 2014 r.), ani też w postanowieniach ustalających koszty tego postępowania, w ogóle się do tych twierdzeń nie odniosły. Powyższe pozostawało wprawdzie bez wpływu na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego (inaczej, niż twierdzi skarżąca w skardze), ale miało już podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o jego kosztach. Organy pozostawiły także poza sferą swoich ustaleń i rozważań argumenty o braku podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego podnoszone przez M. O. zarówno na etapie postępowania rozgraniczeniowego (patrz uzasadnienie decyzji o rozgraniczeniu), w zażaleniu jak i skardze. Powyższe w ocenie Sądu powoduje, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy nakazują bowiem organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.