II GSK 1925/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2920/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2920/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S., uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Z. S. [...] maja 2011 r. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z siedzibą w L. B. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 tj. jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw podstawowych, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Brzegu z siedzibą w Lewinie Brzeskim (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] lutego 2012 r. przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w wysokości 40.542,71 zł, w tym: - 29.460,23 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, - 10.634,64 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, - 447,84 zł z tytułu specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych. W Biurze Powiatowym ARiMR w Brzegu z siedzibą w Lewinie Brzeskim [...] marca 2012 r. stawił się M. S. i oświadczył, że działki położone w miejscowości G. o numerach: [...], w miejscowości W. o numerach: [...] oraz w miejscowości G. o numerach: [...] i [...] były w latach 2010-2011 w jego użytkowaniu. Kierownik Biura ARiMR w Brzegu wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] lutego 2012 r., a następnie decyzją z [...] czerwca 2012 r. orzekł o odmowie przyznania skarżącemu płatności oraz o nałożeniu sankcji. Skarżący złożył odwołanie. Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Biura ARiMR w Brzegu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2012 r., uchylił własną decyzję z [...] lutego 2012 r. i odmówił Z. S. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nałożył na beneficjenta sankcje. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] marca 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu wniesionej przez Z.S., wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 240/13, uchylił decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR w Opolu z [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Następnie Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] marca 2014 r. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (decyzja z [...] lutego 2012 r.). Dyrektor Oddziału ARiMR, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2012 r., decyzją z [...] czerwca 2014 r., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2012 r. Z. S. wniósł odwołanie. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Prezes ARiMR podniósł, że w sprawie płatności na rok 2011 zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) w brzmieniu obowiązującym w 2011 r. Organ podkreślił, że rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura ARiMR polegało na przyznaniu stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, pomimo, że skarżący nie był faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych. Przyznanie przez organ płatności obszarowych rok 2011 do gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku, pomimo że organ ten dysponował dokumentami wskazującymi, że wnioskodawca nie był ich faktycznym użytkownikiem, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 4 pkt 1 w związku z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach i uzasadniało stwierdzenie przez Dyrektora Oddziału ARiMR nieważności decyzji z [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z 16 kwietnia 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zauważył, że podstawę prawną wydanej przez Kierownika Biura ARiMR decyzji z [...] lutego 2012 r. w sprawie przyznania Z. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 stanowiły przepisy: art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz art. 104 k.p.a. Zdaniem Sądu, bezsporne jest, że przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2012 r. organ dysponował dowodami, które mogły stanowić podstawę do ustalenia okoliczności braku posiadania przez skarżącego wszystkich zgłoszonych we wniosku gruntów do [...] października 2011 r. Przedmiotem sporu w sprawie było natomiast, czy podnoszone przez organy nadzoru uchybienia ogólnego postępowania administracyjnego, polegające na uznaniu za wyjaśnioną kwestię posiadania i użytkowania przez wnioskodawcę spornych gruntów należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Prezes ARiMR i Dyrektor ARiMR uznali, że wydana w postępowaniu ogólnym decyzja rażąco narusza przepisy prawa, tj. art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy o płatnościach z uwagi na prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Sąd pierwszej instancji, po analizie akt administracyjnych stwierdził, że Kierownik Biura ARiMR istotnie w dacie podjęcia decyzji z [...] lutego 2012 r. dysponował dokumentami, które mogły stanowić podstawę do ustalenia okoliczności braku posiadania przez skarżącego spornych gruntów do [...] października 2011 r. W związku z tym nie można wykluczyć, że ustalenie tej okoliczności w decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego przez Kierownika Biura ARiMR, które mogło mieć wpływ na nieprawidłowe ustalenie przez organ administracji powierzchni będącej podstawą przyznania płatności. Jednak, w ocenie WSA, tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, dotyczących oceny materiału dowodowego nie można uznać za rażące. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w wyniku którego przyznano płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego. Powołane przez organ odwoławczy przepisy proceduralne nie mogą stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, że treść decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes ARiMR zaskarżył opisany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatność do gruntów, których Z. S. nie był posiadaczem do dnia [...] października 2011 r. Z. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa oraz sposób tego naruszenia określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy są usprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, aby były skuteczne, muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2012 r. nastąpiło z powodu rażącego naruszenia art. 7 ust. 4 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Sąd pierwszej instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przyjął jako wzorzec kontroli wymienione przepisy ustawy o płatnościach i stwierdził, że nie zostały one rażąco naruszone, a w związku z tym w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2012 r. Prezes ARiMR, kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach. W związku z tym stwierdzić należy, że Prezes ARiMR w istocie nie podważył stanowiska Sądu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2012 r., gdyż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w zasadzie nie nawiązuje do przyjętych przez WSA przyczyn uwzględnienia skargi. Inaczej rzecz ujmując Prezes ARiMR postawił Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów ustawy o płatnościach, których rażące naruszenie nie stanowiło podstawy stwierdzenia nieważności Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2012 r. i, które z oczywistych przyczyn nie były i nie mogły być stosowane przez WSA w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).