V SA/Wa 2920/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant ref. staż. - Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... sierpnia 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2014 r. nr ...; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. S. kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z (...) sierpnia 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. z dnia (...)lutego 2012 r. nr (...)w sprawie przyznania Z. S. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca, beneficjent) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 13 maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności na rok 2011 w postaci jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw podstawowych, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych. Decyzją z (...)lutego 2012 r. o wskazanym wyżej numerze Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L. przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2011 w wysokości 40542,71 zł, w tym: -29460,23 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, -10634,64 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, -447,84 zł z tytułu specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych. W dniu 5 marca 2012 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B z/s w L.B. stawił się M. S. i oświadczył, że działki położone w miejscowości G. o numerach: 220, 194, 228, 97, 227, 34/9, 92, 142, 190/1, 126, 63, 190/2, 121, w miejscowości Wężowice o numerach: 11, 63, 28, 29, 3, 42/4, 37/2, 32, 41/3 oraz w miejscowości Gr. o numerach: 93/2, 92 i 194/1 były w latach 2010-2011 w jego użytkowaniu. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia 22 marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Organ ponownie rozpatrzył wniosek i decyzją z (...)czerwca 2012 r. Nr (...) orzekł o odmowie przyznania wnioskowanych płatności oraz o nałożeniu sankcji. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, który decyzją Nr (...)z dnia (...)sierpnia 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją Nr (...) z (...)października 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. uchylił decyzję własną z dnia (...)lutego 2012 r. i odmówił przyznania wnioskowanych płatności i nałożył na beneficjenta sankcje. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wydał w dniu (...) marca 2013 r. decyzję Nr (...), którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. z (...)października 2012 r. Na powołaną decyzję wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 10 października 2013 r. II SA/Op 240/13 uchylił decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia (...)marca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. z (...)października 2012 r. W dniu (...)marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. wydał decyzję Nr (...) o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej Nr (...) z (...)lutego 2012 r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu zawiadomieniem z 20 maja 2014 r. poinformował wnioskodawcę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z (...)lutego 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B.. Strona zapoznała się z aktami sprawy oraz złożyła oświadczenie datowane na dzień 28 maja 2014 r.: "Oświadczam, że po raz ostatni, iż grunty moje w całości użytkowałem w całości w 2010 r. i 2011 r. Umowa dzierżawy była nieważna z dnia 11 X 2010 r." Decyzją z (...)czerwca 2014 r., Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. z (...)lutego 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy od tej decyzji Prezes ARiMR decyzją z (...)sierpnia 2014 r. utrzymał ją w mocy. Prezes ARiMR wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, w którym można stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". Podkreślił, że jedną z przyczyn nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do pojęcia rażącego naruszenia prawa organ m.in. wskazał, że zachodzi ono wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ powołał się na wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 637/11. Organ wskazał, że w sprawie płatności za 2011 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2011 r. Podkreślił, że rażące naruszenie prawa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. polegało na przyznaniu stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, pomimo, że strona nie była faktycznym użytkownikiem spornych gruntów rolnych, zadeklarowanych we wniosku. W przypadku zadeklarowania we wniosku spornych działek rolnych, które nie znajdowały się w posiadaniu, takie działki powinny zostać wykluczone z płatności. Przyznanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. płatności obszarowych rok 2011 do spornych gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku, pomimo że organ ten dysponował dokumentami wskazującymi, że wnioskodawca nie był ich faktycznym użytkownikiem, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy o płatnościach w związku z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach i uzasadniało stwierdzenie przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nieważności ww. decyzji Nr (...) z dnia (...)lutego 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy odniósł się także do argumentów odwołania i uznał je za bezzasadne. Od powyższej decyzji beneficjent złożył skargę do WSA w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. z (...)lutego 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż organ stwierdził jedynie, że nieważna decyzja została wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych; a także art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia, które podważa zaufanie skarżącego do władzy publicznej. wskazuje, że organ II instancji uzasadniając zaskarżoną decyzję popełnia ten sam błąd metodologiczny, co organ I instancji w decyzji stwierdzającej nieważność. Jeżeli uznaje się, że stan faktyczny sprawy został ustalony nieprawidłowo (w tym przypadku, że skarżący użytkował grunty), wówczas nie można podnosić jednocześnie nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (w tym przypadku przepisów o przyznawaniu płatności), bowiem skoro stan faktyczny jest ustalony nieprawidłowo, to nie ma możliwości prawidłowego zastosowania normy prawnej. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy uzasadniając zasadność utrzymania w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z (...)lutego 2012 r. czyni to z uwagi na ewentualne nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprowadzające się do kwestii czy skarżący był użytkownikiem gruntów w 2011 r. czy nie. Skarżący stoi na stanowisku, że z uwagi na wykładnię przepisu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. działanie takie jest nieuprawnione.  Skarżący wskazał, że działanie organów należy zakwalifikować jako działanie podważające zaufanie skarżącego do władzy publicznej. W sytuacji, kiedy organy administracji publicznej mogą dowolnie zmieniać i uchylać swoje prawomocne decyzje tylko na tej podstawie, że doszły do wniosku, iż jednak inaczej oceniają stan faktyczny sprawy, trudno mówić o pewności i trwałości prawomocnych decyzji. Sytuację do jakiej doszło po przyznaniu płatności za 2011 r. należy uznać za naganną i szkodliwą. Ciężary związane z ewentualnym błędem organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego winny obciążać organ, a nie stronę postępowania. Pomimo upływu blisko 3 lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności za 2011 r., skarżący musi nadal walczyć na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego o uzyskanie przyznanych środków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień; w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. K.p.a. nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 996/06 (publ. LEX nr 354687) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że nie zaistniała w niej przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać należy, iż podstawę prawną wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B z/s w L.B. w dniu (...)lutego 2012 r. decyzji w sprawie przyznania Z. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. stanowiły przepisy: art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 104 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie bezsporne jest, iż przed wydaniem decyzji z (...)lutego 2012 r. organ dysponował dowodami, które mogły stanowić podstawę do ustalenia okoliczności braku posiadania przez skarżącego spornych gruntów do dnia 27 października 2011 r. Sporne jest natomiast, czy podnoszone przez organy nadzoru uchybienia postępowania zwykłego, polegające na uznaniu za wyjaśnioną kwestię posiadania i użytkowania przez wnioskodawcę spornych gruntów należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Orzekające w sprawie organy (Prezes ARiMR i Dyrektor ARiMR) uznały, iż wydana w postępowaniu zwykłym decyzja rażąco narusza przepisy prawa, tj. art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy o płatnościach z uwagi na prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Rację mają organy, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie każde jednak naruszenie przepisów procedury można zakwalifikować jako "rażące naruszenie prawa", które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być środkiem wzruszenia decyzji nawet wadliwych, ale nie w stopniu kwalifikowanym ("rażącym"). Sąd, po analizie akt administracyjnych stwierdził, że Kierownik ARiMR w dacie podjęcia decyzji z (...)lutego 2012 r. dysponował dokumentami, które mogły stanowić podstawę do ustalenia okoliczności braku posiadania przez skarżącego spornych gruntów do dnia 27 października 2011 r. Zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, iż ustalenie tej okoliczności w kontrolowanej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego przez Kierownika ARiMR, które mogło mieć wpływ na nieprawidłowe ustalenie przez organ administracji powierzchni będącej podstawą przyznania płatności. Jednak tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania dotyczących oceny materiału dowodowego nie można uznać za rażące. Powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w wyniku którego przyznano płatności, w ocenie Sądu, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nieważnościowego. Wskazane przez organ odwoławczy przepisy proceduralne nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji, jaką podjął Kierownik ARiMR, o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadny zatem jest zarzut skargi, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania kwalifikować można jako "rażące naruszenie prawa". Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia ww. rozważań Sądu. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.