IV SA/Wa 35/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Parafii E. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Parafii E. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy swoje orzeczenie z [...] marca 2012 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy dla realizacji budynku hotelowego z garażem podziemnym i zjazdem przy ul. [...] w W., wydanej dla p. D. G. a przeniesionej na rzecz S. sp. z o.o. (decyzją z [...] lipca 2010 r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że - w ocenie organu - wskazana decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością ani w kontekście naruszania przepisów regulujących statuowanie budynków względem cmentarzy ani z uwagi na odmienne określenie, w poszczególnych fragmentach orzeczenia, dopuszczalnej wysokości budynku hotelowego. W skardze P. w W., wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 2010 roku, a reprezentowana w postępowaniu sądowym przez Pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła naruszenie następujących przepisów, co miało - zdaniem strony skarżącej - istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), zwanego dalej "rozporządzenie o cmentarzach", przez błędne przyjęcie, że przepis ten określa strefy sanitarne wyłącznie dla nowo lokalizowanych cmentarzy, a przez to niezasadne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy z 2010 roku jest zgodna z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 7 rozporządzenia o cmentarzach - przez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do wyłączenia stosowania przepisów tego aktu do nowej zabudowy przy istniejących cmentarzach, co spowodowało jego niezastosowanie w sprawie, - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art, 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, polegające na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 2010 roku, pomimo tego, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa - przez dopuszczenie realizacji inwestycji - budowy obiektu hotelowego z restauracją - w strefie ochronnej czynnego Cmentarza [...], - art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na niezasadnej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 2010 roku, pomimo tego, że była ona niewykonalna w dniu wydania z powodu sprzeczności poszczególnych jej części i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1341/12) Sąd zawiesił postępowanie, mając na uwadze, że nie zakończyła się prawomocnym orzeczeniem sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 1340/12. Jej przedmiotem była ocena legalności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które odrębną decyzją (z [...] kwietnia 2012 r. nr [...]) utrzymało w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności analogicznej decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącej przedsięwzięcia o tym samym charakterze na tej samej działce (różnica dotyczyła ilości kondygnacji). Nieprawomocnym wyrokiem Sąd w tej sprawie oddalił skargę. Wyrokiem z 14 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 823/14) Naczelny Sad Administracyjny chylił orzeczenie Sądu I. instancji o sygn. akt IV SA/Wa 1340/12 oraz decyzję nr [...]. W uzasadnieniu wskazano m.in.: - rozporządzenie o cmentarzach stanowi przepis odrębny, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a jego przepisy powinny być uwzględniane przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy; mogą także stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy; rażące naruszenie przepisów rozporządzenia o cmentarzach stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, - jak wynika z treści decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, usytuowanie budynku hotelowego z restauracją dopuszczono w odległości 1,5 m od granicy z działką, będącą czynnym cmentarzem, - z dyspozycji § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących artykuły żywności (...) powinna wynosić co najmniej 150 m; może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50-150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. - bezspornym było w sprawie, że planowana, nowa zabudowa została przewidziana w całości w strefie ochrony sanitarnej istniejącego i czynnego cmentarza, - wykładnia § 7 rozporządzenia o cmentarzach, dokonana przez Sąd I instancji była błędna; podzielił on stanowisko organu administracji, że brak było podstaw do zastosowania, przy ustalaniu warunków zabudowy, przepisów rozporządzenia o cmentarzach, w tym § 3 ust. 1; czyni to także zasadnym zarzut naruszenia prawa materialnego - § 3 ust. 1 rozporządzenia - poprzez jego niezastosowanie, - zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach przez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. - nie podzielono natomiast zarzutu skargi kasacyjnej, co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie za zgodną z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, która jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały; podzielono stanowisko Sądu I. instancji, że zróżnicowane określenie wysokości zabudowy wynikało jedynie z przytoczenia w decyzji o warunkach zabudowy stanowiska [...] Konserwatora Zabytków, dotyczącego parametrów maksymalnej wysokości zabudowy; nie było ono uzgodnieniem i nie było wiążące w sprawie; teren planowanej inwestycji nie był bowiem w dacie orzekania objęty ochroną konserwatorską i nie było obowiązku dokonania uzgodnienia przez konserwatora zabytków. W trakcie rozprawy (k 178) Pełnomocnik strony podtrzymał wniosek ze skargi o chylenie także decyzji poprzedzającej zaskarżoną oraz o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 2010 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zagadnienie, czy wydanie decyzji o lokalizacji obiektu o takim charakterze jak w przedmiotowej sprawie (budynek hotelowy z garażem podziemnym) w danej lokalizacji (dz. ew. nr [...]), wobec usytuowania w pobliżu cmentarza, była już przedmiotem rozpatrywania przez Sąd Administracyjny, który w prawomocnym orzeczeniu wyraził stosowną ocenę. Choć obie sprawy dotyczą kontroli odrębnych aktów prawnych - dwu decyzji o warunkach zabudowy, w istocie materialnoprawnie dotyczą przesądzenia tego samego zagadnienia. Stąd, zdaniem Sądu, ocena prawna wyrażona w wyroku o sygn. akt II OSK 823/14, co do zagadnień w nim materialnie przesądzonych, jest wiążąca w niniejszej sprawie, w myśl art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W danym przypadku, tego rodzaju szerokie rozumienie tego przepisu jest uprawnione. Nie do pogodzenia bowiem z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w tym wywodzonej stąd reguły pewności prawa, byłoby uznanie, jakoby możliwe było dokonanie przez Sąd, w mniejszej sprawie, samodzielnych ocen w tych samych kwestiach, co mogłoby wszak w istocie prowadzić do odmiennych konstatacji. Sąd - odnosząc skonkretyzowane oceny, sformułowane w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 823/14, do realiów niniejszej sprawy - stwierdza, że w ich świetle decyzja o warunkach zabudowy z 2010 roku jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, w myśl art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a., wobec pomięcia przy jej wydaniu zasad zakreślonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, które miały zastosowanie w sprawie w związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał to expressis verbis Naczelny Sąd Administracyjny, pominięcie tej regulacji, skutkujące dopuszczeniem lokalizacji obiektu o określonym charakterze w strefie, gdzie jest to zabronione, stanowi o wadzie kwalifikowanej orzeczenia, co obligowało organ do stwierdzenia jego nieważności. Przepisy zakreślające przesłanki nieważności orzeczeń mają charakter norm materialnoprawnych (pomimo ich zamieszczenia w regulacji normującej postepowanie administracyjne). W tej sytuacji naruszanie przepisu prawa materialnego – art. 156 §.1 pkt 2 K.p.a. - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie, z uwagi na tożsamość przedmiotu rozważań, wiążąca jest także ocena zawarta w wyroku o sygn. akt II OSK 823/14, gdy wskazano że samo przywołanie w treści decyzji o warunkach zabudowy z 2010 roku stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zakreślającego stosowną wysokość lokalizowanej inwestycji w sposób odmienny niż wskazano to innej części tego samego rozstrzygnięcia, nie stanowi przesłanki do oceny danego aktu z 2010 roku, jako nieważny, co jednak nie ma wpływu na wynik danej sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o uchylenie także decyzji z [...] marca 2012 roku. Nie jest to bowiem niezbędne dla załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analogicznie oceniono to w wyroku o sygn. akt II OSK 823/14, uchylając wyłącznie decyzję zaskarżoną. Bezpodstawny był natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 2010 roku. Zakres aktów wydanych w granicach niniejszej sprawy, w myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznacza - w kontekście czasu - wszczęcie niniejszego postępowania, wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem rozstrzygania przez Sąd nie może być z kolei akt nieobjęty nigdy zaskarżeniem, we właściwym trybie, z zachowaniem wymaganych terminów. W orzecznictwie bywa wprawdzie prezentowane zdanie przeciwne, lecz jest ono odosobnione i Sąd – w obecnym skaldzie – go nie podziela. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt. 2 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na orzeczone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.