I OSK 2627/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. j. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 60/15 sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1) prostuje zaskarżony wyrok zastępując każdorazowe określenie skarżącej "[...] Sp. j." określeniem "[...] Sp. j.", 2) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 60/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. j. z siedzibą w G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1 sentencji wyroku), umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie (punkt 2 sentencji wyroku) oraz orzekł o kosztach postępowania (punkt 3 sentencji wyroku). W jego uzasadnieniu wskazano, że [...] sp. j. pismem z dnia 21 listopada 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za udział 1/4 części dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: K.p.a., poprzez brak wydania decyzji przez trzy i pół miesiąca. Wyjaśniła, że w dniu 1 października 2014 r. złożyła zażalenie na bezczynność organu wyczerpując środki zaskarżenia dostępne w postępowaniu administracyjnym. Odpowiadając na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W dniu 1 sierpnia 2014 r. J. K. Z., M. K. i A. K. złożyli wniosek o odszkodowanie za udział w 1/4 części działki tej nieruchomości. Następnie strony złożyły zażalenie do Wojewody Mazowieckiego, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], uznał je za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy, tj. do dnia [...] marca 2015 r. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania wykonano czynności mające na celu ustalenie wszystkich stron postępowania. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], zawieszono postępowanie w sprawie do czasu ustalenia adresu zamieszkania J. D. O.-S., E. i A. małżonków W. oraz Z. T., ewentualnie ustanowienie kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Skarżąca Spółka pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. wskazując, że zawieszenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w niniejszej sprawie jest niezasadne. Sąd meriti, badając stan sprawy na etapie poprzedzającym wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, doszedł do przekonania, że choć Prezydent m.st. Warszawy nie dochował terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską, to zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wydając taką ocenę Sąd wziął pod uwagę datę z jakiej pochodzi wniosek wszczynający postępowanie oraz charakter sprawy, a także przebieg prowadzonego przez organ postępowania. Jak wynika z akt sprawy organ podejmował czynności zmierzające do rzetelnego wyjaśnienia sprawy, w tym m.in. występował do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w dzielnicy [...] o nadesłanie akt własnościowych oraz zwracał się do pełnomocnika wnioskodawców o podanie adresów stron postępowania bądź dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach nieruchomości warszawskiej. Odnosząc się do wniosku Spółki z dnia 15 kwietnia 2015 r. o zawieszenie postępowania sądowego Sąd uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. pozostaje bez wpływu na wynik postępowania sądowego wszczętego na skutek skargi na przewlekłość organu. Również podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące nieprawidłowości tego postanowienia nie miały w ocenie Sądu znaczenia w niniejszej sprawie. Kwestia zasadności zawieszenia postępowania może być bowiem poddana kontroli sądu dopiero po wyczerpaniu przez stronę środków zaskarżenia przysługujących jej na etapie postępowania administracyjnego, w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd wyjaśnił, iż umorzenie postępowania w części dotyczyło zobowiązania organu do załatwienia sprawy, które w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. j. z siedzibą w G. Zaskarżając orzeczenie w zakresie punktu 2 dotyczącego umorzenia postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu pierwszego, a pominięcie przepisu drugiego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zawarty w pierwszym przepisie postulat szybkiego zakończenia "sprawy" dotyczy w tym przypadku szybkiego zakończenia tylko sprawy "sądowej" ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, z pominięciem kwestii szybkości zakończenia pierwotnej (głównej) sprawy "administracyjnej", tożsamej tutaj ze "sprawą w znaczeniu materialnym", tj. sprawą ustalenia odszkodowania; 2) art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania sądowego - do czasu rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie organu o zawieszeniu postępowania; 3) art. 149 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie nakazania organowi wydania decyzji; 4) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia 16 kwietnia 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania sadowego, jako niezaskarżalnego w drodze zażalenia, a mającego wpływ na wynik sprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wg przepisów obowiązujących (100 zł + 120 zł = 220 zł). Ponadto skarżąca Spółka oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w razie kolizji między szybkością zakończenia - z jednej strony postępowania sądowego ze skargi na przewlekłość, a z drugiej strony postępowania administracyjnego - pierwszeństwo należy dać, ze względów celowościowych, szybkości zakończenia (głównego) postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku, gdy w dacie wyrokowania przez Sąd w przedmiocie skargi na przewlekłość, niezakończone pozostaje incydentalne postępowanie w kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego, wówczas uzasadnione jest zawieszenie postępowania sądowego, do czasu rozpatrzenia zażalenia na zawieszenie postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd Wojewódzki, wydając wyrok zanim jeszcze wojewoda zdążył rozpoznać zażalenie skarżącej na postanowienie organu o zawieszeniu postępowania administracyjnego, błędnie zaniechał nakazania organowi wydania decyzji, czym naruszył także art. 149 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz niezasadnie umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji, czym naruszył art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie. W piśmie z dnia 4 września 2015 r. skarżąca Spółka poinformowała, iż Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił w całości postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość. Do pisma dołączona została kserokopia tego postanowienia. Natomiast w piśmie z dnia 24 listopada 2015 r. wniosła o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 182 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można było rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Problem prawny rysujący się w sprawie, a wynikający z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, sprowadza się do kwestii procesowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku, gdy organ po wniesieniu tej skargi zawiesił postępowanie administracyjne. Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a tego przepisu. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (p. art. 149 P.p.s.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za udział w ¼ części dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy u. [...] do czasu ustalenia adresów zamieszkania wskazanych uczestników postępowania. Okoliczność ta była powodem umorzenia postępowania w powyższym zakresie. Stosownie do regulacji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w punktach 1 i 2 § 1 tego przepisu. Z kolei z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn mamy do czynienia m.in., gdy w jego toku wystąpią zdarzenia, które powodują, że dalsze jego prowadzenie nie jest uzasadnione, czyli przykładowo przestanie istnieć przedmiot danego postępowania (decyzja, postanowienie, czy wprost przeciwnie bezczynność organu administracyjnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu nie wystarczy jedynie wydanie jakiegokolwiek aktu lub dokonanie jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej w danej sprawie. Konieczne jest również stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji oparł postanowienie o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Postanowienie takie niewątpliwie należałoby wydać, gdyby organ administracji podjął decyzję w sprawie odszkodowania za nieruchomości. Tak się jednak nie stało, gdyż powodem umorzenia postępowania sądowego było postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego do czasu ustalenia adresów uczestników postępowania. Zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawno- procesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu; sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane, a w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną. Zatem postępowanie administracyjne objęte skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania w chwili orzekania spoczywało w organie wobec jego zawieszenia. Dlatego też w okolicznościach tej sprawy na skutek postanowienia o zawieszeniu zaistniał specyficzny "stan niedziałania" organu uniemożliwiający zastosowanie regulacji zawartej w art. 149 P.p.s.a. Jednakowoż uszło uwadze Sądu meriti, że postanowienie to było w chwili orzekania przezeń nieostateczne. Co więcej, jak wynika z załączonego do skargi kasacyjnej postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zawarte zatem w punkcie drugim zaskarżonego wyroku orzeczenie Sądu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie (poza stwierdzeniem przewlekłości postępowania) uznać należy za przedwczesne. W tych okolicznościach skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji orzekając jak w punkcie drugim zaskarżonego wyroku naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien mieć na uwadze wskazane wyżej okoliczności, zwłaszcza to, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone i w związku z tym rozważyć czy może ono stanowić podstawę umorzenia postępowania sądowego, czy też jego zawieszenia oraz czy brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi. Wskazać też należy, iż kwestia wniosku o zawieszenie postępowania sądowego, który skarżąca złożyła na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 16 kwietnia 2015 r. i który został przez skład orzekający oddalony jest obecnie bezprzedmiotowa. Nadto, że rozpoznanie merytoryczne skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiałoby stron instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 oraz art. 156 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07), nawet wówczas gdy jest to postanowienie zawarte w wyroku, gdyż wtedy nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji rządzi reguła ponoszenia kosztów związanych ze swoim udziałem w sprawie (art. 199 P.p.s.a.), przy czym koszty te ewentualnie będą rozliczone w orzeczeniu końcowym.