II SA/Gl 1544/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] roku Prezydent Miasta M. wydał decyzję nr [...] - na wniosek Firmy Produkcyjno-Handlowo-Usługowej "A", w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "Budowa zespołu obiektów mieszkaniowych + lokal biurowy "B" – III etap – oraz dróg i parkingów obsługujących osiedle, sieci infrastruktury technicznej i przyłączy na działkach [...] oraz na działkach przez które prowadzone będą sieci infrastruktury technicznej [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...]. W dniu [...] roku radca prawny Z. N. reprezentujący M. B., D. W., K. C. i B. B., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] roku w przedmiocie warunków zabudowy. Twierdził, że reprezentowane przez niego osoby były stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] roku jako współużytkownicy nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] i nr [...]. Prezydent Miasta M. powołując się na art. 149 § 1 kpa postanowieniem z dnia [...]roku wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] roku (ostateczną w dniu [...]roku). Pismem z dnia [...] roku pełnomocnik Z. N. sprecyzował wniosek o wznowienie postępowania przez podanie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, a w piśmie z dnia [...] roku odnosząc się do zachowania terminu co do przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa podał, że wniosek o wznowienie (z [...] roku) został złożony kilkanaście dni po uzyskaniu przez strony z Internetu wiadomości o fakcie zakwestionowania przez NIK wydania przez Radę Miejską w M. uchwały w przedmiocie odstąpienia od sporządzania planu miejscowego dla przedmiotowego terenu. M. B. wycofał pełnomocnictwo dla Z. N. z dniem [...] roku, a D. W. z dniem [...] roku , o czym poinformowali oni organ orzekający w sprawie. W piśmie z dnia [...] roku M. B. wskazał na przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 1,2, 6 kpa. Prezydent Miasta M., orzekający w sprawie, po wcześniejszym uchyleniu jego licznych rozstrzygnięć przez SKO w K., postanowieniem z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] roku. W podstawie prawnej powołał art. 104 § 1, art. 146 § 1, art. 149 § 3, art. 145 § 1 i art. 151 § 4 kpa. W uzasadnieniu podał, że rozpatrzył wszystkie wskazane przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 6, a także z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stwierdził, że przesłanka ta może dotyczyć wyłącznie strony, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś innych podmiotów, a wnioskodawcom w dacie wydania decyzji z dnia [...] roku nie przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, ponieważ stali się oni współwłaścicielami działek sąsiednich dopiero w [...] roku. Organ wykluczył także istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 – wobec braku wykazania tych przesłanek orzeczeniem Sądu lub innego organu. Organ wskazał na art. 146 § 1 kpa, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, a decyzja o warunkach zabudowy została doręczona [...] roku, co oznacza, że nie może nastąpić jej uchylenie. Zażalenia na to postanowienie złożyli M. B. oraz D. W.. W zażaleniach tych opisali oni prowadzone w sprawie postępowanie, zarzucali organowi I instancji liczne naruszenia przepisów postępowania, przewlekłość postępowania (M. B.), naruszenie art. 107 § 3 kpa (M. B.), formułowali zarzuty pod adresem samej decyzji o warunkach zabudowy, twierdzili że są stronami postępowania, a D. W. dodatkowo podniósł, że w sprawie cały czas toczy się postępowanie w oparciu o postanowienie z dnia [...] roku, a w związku z tym, nie jest dla niego zrozumiałe zaskarżone postanowienie. Żalący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a D. W. wnosił także o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 kpa, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie art. 146 kpa. Odwołując się do swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia z dnia [...] roku organ wskazał, że w fazie wstępnej postępowania organ powinien zbadać wymogi formalne do wznowienia postępowania, a więc czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy został złożony w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a także czy został zachowany termin do wniesienia wniosku o wznowienie, określony w art. 146 kpa. Zdaniem SKO zgodnie z art. 148 § 1 kpa strona jest zobowiązana do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Obowiązek wykazania zachowania tego terminu obciąża wnioskodawcę. Dopiero spełnienie warunku złożenia wniosku w terminie określonym w kpa daje podstawę do badania, czy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1 kpa. Zdaniem SKO w sprawie nie wykazano zachowania terminu w zakresie dowiedzenia się wnioskodawców o fakcie, że nie została wydana uchwała Rady Miejskiej w M. o odstąpieniu od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył M. B. wnosząc o jego uchylenie oraz "poprzedzających je postanowień Prezydenta M." i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6 i 107 § 3 kpa. Stwierdził, że organ I instancji nie negował zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a tylko zanegował "uprawnienia strony do złożenia wniosku i przesłanki wznowieniowe". Zdaniem odwołującego się termin został zachowany i przez organy dotychczas nie był negowany. Odwołujący się podkreślił, że rozstrzygnięcie SKO ogranicza się tylko do jednej przesłanki wybranej spośród wielu wskazanych. Wreszcie stwierdzono, że organy wiedząc o nieprawidłowościach związanych z wydawaniem decyzji, przy negowaniu uprawnienia strony, powinny wszcząć postępowanie z urzędu i to nawet przy upływie terminów wskazanych w art. 146 kpa, postępując zgodnie z art. 151 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podając, że podstawą odmowy wznowienia postępowania w sprawie było niedochowanie przez wnoszącego o wznowienie terminu do wniesienia takiego wniosku określonego w art. 148 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259 z późn. zm.) stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu czy kwestionowana decyzja (tu postanowienie) nie uchybia przepisom prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji (tu postanowienia) również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na większość podniesionych w niej zarzutów, jak i z uwagi na wadliwość, którą Sąd stwierdził z urzędu. Przed przystąpieniem do merytorycznych ocen należy jednak stwierdzić, że przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie postanowienie SKO z dnia [...] roku o odmowie wznowienia postępowania, a nie decyzja Prezydenta Miasta M. z dnia [...] roku o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy zespołu obiektów mieszkalnych i lokalu biurowego "B" – III etap (art. 134 § 1 ppsa) – dlatego zarzuty dotyczące tej ostatecznej decyzji nie stanowiły przedmiotu zainteresowania Sądu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją (tu decyzja Prezydenta Miasta M. z dnia [...] roku), jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyczerpującą wyliczoną w przepisach art. 145 § 1 i 145a kpa. Jest ona więc jedną z nadzwyczajnych instytucji procesowego prawa administracyjnego powołanych do kontroli decyzji ostatecznych, stąd przepisy jej dotyczące należy interpretować i wypełniać ściśle. Przy czym badanie merytorycznych przesłanek wznowienia może nastąpić w wyniku wznowienia postępowania, do którego dochodzi, gdy podanie o wznowienie spełnia wymogi formalne. Zachowanie warunków formalnych podlega odrębnemu badaniu, którego efektem jest wydanie postanowienia o wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Na to ostatnie postanowienie przysługuje zażalenie (art. 149 § 4 kpa). Warunkami formalnymi są: złożenie podania przez stronę postępowania, którego ono dotyczy (gdy żądanie wznowienia pochodzi od strony); powołanie się na jedną z podstaw wznowienia; wniesienie podania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 kpa i wreszcie żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Badanie spełnienia tych warunków jest obowiązkiem właściwego organu realizowanym z urzędu. W niniejszej sprawie jako przesłanki wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] roku wskazano art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 (sprecyzowany wniosek pełnomocnika wnioskodawców, w tym skarżącego z dnia [...] roku) oraz przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1,2,6 (podane przez skarżącego, który wycofał pełnomocnictwa dla radcy prawnego Z. N. z dniem [...] roku). Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta M. z dnia [...] roku, a organ odwoławczy to postanowienie w dniu [...] roku utrzymał w mocy. Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że badał on wszystkie wskazane przesłanki wznowienia, a więc z art. 145 § 1 pkt 1,2, 6 oraz § 1 pkt 4 i 5, ale uznał, że żadna z nich nie zachodzi. Organ ten wskazał na art. 146 § 1 kpa, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, a decyzja z dnia [...] roku została doręczona w dniu [...] roku. To postanowienie zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku, a w jego uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że po wpłynięciu wniosku o wznowienie organ powinien sprawdzić czy spełnia on wymagania formalne; czy pochodzi od strony postępowania; czy został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a także czy został zachowany termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 146 kpa. W związku z twierdzeniami organów obu instancji, że wniosek o wznowienie musi być złożony w terminie określonym w art. 146 kpa należy stwierdzić, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania ze względu na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych (art. 146 kpa) jest naruszeniem prawa. Niedopuszczalnym bowiem jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania ze względu na wystąpienie negatywnych przesłanek uchylenia decyzji w wyniku wznowienia (art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa) wynika to z art. 151 § 2 kpa, który w takich przypadkach przewiduje wydanie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Strona może bowiem ze skutkiem prawnym złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Jeszcze raz należy podkreślić, że termin wskazany w art. 146 kpa nie ma zastosowania do wniosku o wznowienie postępowania. Niewątpliwie strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminów wskazanych w art. 148 kpa. Sąd stoi na stanowisku, że zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę, a organ obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, o ile termin ten nie został przywrócony. Przechodząc do postanowienia organu odwoławczego należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu I instancji. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia bądź jego uchylenie i zmiana. Organ odwoławczy ma także (w ograniczonym zakresie) kompetencje kasacyjne. Utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oznacza, że organ odwoławczy uznaje za prawidłowe zaskarżone postanowienie. W niniejszej sprawie obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy oznaczał dla organu odwoławczego obowiązek odniesienia się do wszystkich wskazanych przesłanek wznowieniowych. Tymczasem organ odwoławczy, co słusznie wskazuje skarżący, odniósł się tylko do jednej przesłanki, a mianowicie kiedy żalący dowiedzieli się o fakcie, że nie została wydana uchwała Rady Miejskiej w M. o odstąpieniu od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że określenie tego terminu warunkuje wszczęcie postępowania wznowieniowego. Organ uznał, że skarżący nie spełnili powyższego warunku, a w związku z tym brak jest podstaw do wznowienie postępowania. Postanowienie organu odwoławczego jest wadliwe z uwagi na nierozpatrzenie sprawy w całokształcie, utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wadliwego z uwagi na odwołanie się do art. 146 § 1 kpa, jak i wskazanie warunków formalnych jakie musi spełniać wniosek o wznowienie. Nadto Sąd czuje się zobowiązany do wskazania, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania wskazuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ nie powinien badać czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta może być przedmiotem ustaleń i ocen dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu, co wynika z treści art. 149 § 2 kpa. Oznacza to, że w omawianej sytuacji organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania bada jedynie zachowanie terminu do złożenia podania. Natomiast złożeniu wniosku o wznowienie postępowania po terminie (należy odnieść się do wszystkich zgłoszonych przesłanek) zobowiązując organ do podjęcia postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 kpa. Ubocznie trzeba wskazać, że regulacja przewidująca miesięczny termin do złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich wypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W powstałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 kpa, to bez względu na to, czy strona zachowała termin czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (por. wyrok NSA – II OSK 1324/09; Z. Kmiecik – Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych – Samorząd Terytorialny 2009, nr 7-8, s.128) w takim przypadku organ nie powinien poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez stronę terminu określonego w art. 148 kpa, ale w oparciu o zebrany materiał powinien rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym naruszeniom wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Nadto, zdaniem Sądu organ I instancji nie zakwestionował faktu zachowania przez stronę terminu z art. 148 kpa, co uczynił organ odwoławczy. W związku z tym zdaniem składu orzekającego organ ten naruszył także zasadę dwuinstancyjności. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w związku z art. 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. Sąd nadto orzekł po myśli art. 152 i 200 ppsa. Jeżeli chodzi o ponowne postępowanie to jego przeprowadzenie i rozstrzygnięcie w nim podjęte wynikają z wyżej przedstawionej argumentacji Sądu. mw