I OSK 1961/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1046/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od D. P. na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1046/14, wydanym w sprawie ze skargi D. P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zasiłku dla bezrobotnych oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Starosta [...] orzekł o uznaniu D. P. za osobę bezrobotną od dnia 7 maja 2012 r. oraz decyzją z tej samej daty orzekł o przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Starosta [...] orzekł o utracie przez D. P. prawa do zasiłku od dnia 15 maja 2013 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania, a decyzją z dnia [...] maja 2013 r. orzekł o utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej z dniem 18 maja 3013 r. W dniu 12 lutego 2014 r. do Powiatowego Urzędu Pracy dostarczono: wyrok Sądu Rejonowego – Sądu Pracy. z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt IV P 199/12 zasądzający wypłacenie skarżącej wynagrodzenia za okres od 29 kwietnia 2012 r. do 31 lipca 2012 r. oraz odprawy i wyrok z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV P 26/13 nakazujący sprostowanie świadectwa pracy skarżącej w ten sposób, że rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło za wypowiedzeniem przez pracodawcę z dniem 31 lipca 2012 r. oraz świadectwo pracy z dnia 2 styczna 2014 r. informujące, że stosunek pracy został rozwiązany na podstawie ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 §1 oraz art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania D. P. za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Starosta [...] w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b), art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm., dalej: ustawa o promocji zatrudnienia), uchylił decyzję z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie przyznania prawa zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 maja 2012 r. oraz orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 maja 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. podniosła, że wydana przez Starostę decyzja jest niezasadna i narusza prawo, w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżąca opisała przebieg swojego zatrudnienia podając, że od 29 marca 1999 r. była zatrudniona w firmie [...] na stanowisku pracownika gospodarczego na czas określony w pełnym wymiarze czasu pracy. Pismem z dnia 14 kwietnia 2012 r. pracodawca wypowiedział jej umowę o pracę z zachowaniem dwutygodniowego okresu wypowiedzenia ze skutkiem rozwiązującym na dzień 28 kwietnia 2012 r. Skarżąca wywiodła, że faktycznie była zatrudniona na czas nieokreślony i w sytuacji zastosowania przez pracodawcę prawidłowego okresu wypowiedzenia, tj. trzymiesięcznego - umowa z nią zostałaby rozwiązana z dniem 31 lipca 2012 r. Wojewoda [...] decyzją wydaną w dniu [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o promocji zatrudnienia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 12 lutego 2014 r. do PUP w K. wpłynęło świadectwo pracy z firmy [...] z którego wynika, że skarżąca w okresie od 29 marca1999 r. do 31 lipca 2012 r. zatrudniona była w tej firmie w wymiarze pełnego etatu. Z powyższego bezspornie wynika, że skarżąca rejestrując się w PUP w K. w dniu 7 maja 2012 r. była jednocześnie zatrudniona w firmie [...], a tym samym nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Także decyzja w sprawie odmowy uznania skarżącej za osobę bezrobotną od dnia 7 maja 2012 r. stała się ostateczna. Z uwagi na powyższe, uznając, że skarżąca od dnia 7 maja 2012 r. nie posiada statusu osoby bezrobotnej, organ I instancji, prawidłowo po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku od dnia 15 maja 2012 r. Skoro skarżąca od dnia 7 maja 2012 r. nie posiada statusu osoby bezrobotnej, to nie może posiadać uprawnień do zasiłku z tego tytułu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że przedłożenie przez skarżącą sprostowanego świadectwa pracy, z którego wynikało, że była zatrudniona do dnia 31 lipca 2012 r. włącznie, obligowało starostę do rozważenia, czy w sprawie zaszła jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniających wznowienie postępowania, tj. czy wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna istotna dla sprawy, istniejąca w dniu wydawania decyzji przez ten organ, czyli w dniu [...] maja 2012 r., w którym orzekł on o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 7 maja 2012 r. oraz w dniu [...] maja 2012 r. w którym orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 15 maja 2012 r. Za taką okoliczność organ uznał sprostowanie świadectwa pracy w części dotyczącej okresu ustania zatrudnienia skarżącej, które miało skutek ex tunc. Zatem w dniu 7 maja 2012 r., pozostając w stosunku pracy, skarżąca nie mogła być jednocześnie osobą zarejestrowaną w PUP a tym samym nie mogła nabyć uprawnień do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. P., zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Starosta [...] prawidłowo, na podstawie świadectwa pracy z dnia 28 kwietnia 2012 r. wystawionego przez ostatniego pracodawcę skarżącej Z. M., decyzją z dnia [...] maja 2012 r. przyznał D. P. zasiłek dla bezrobotnych od dnia 15 maja 2012 r. począwszy. W tym samym dniu wydał również decyzję o przyznaniu skarżącej od dnia 9 maja 2012 r. statusu osoby bezrobotnej. Istotną w tej sprawie okolicznością, która stanowiła, zdaniem organu, podstawę do wznowienia postępowania jest wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy w K. z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt IV P 26/13, zgodnie z którym Sąd nakazał pozwanemu Z. M. dokonać sprostowania świadectwa pracy D. P. w ten sposób, że rozwiązanie stosunku pracy z powódką nastąpiło za wypowiedzeniem przez pracodawcę w dniu 31 lipca 2012 r. na podstawie ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników w związku z likwidacja etatu powódki. Wyrok Sądu z dnia 24 października 2013 r. niewątpliwie zmienił datę rozwiązania stosunku pracy, co formalnie oznaczało, że w dniu 9 maja 2012 r. skarżąca nie pozostawała bez pracy. Zatem ani skarżąca, ani też organ w dacie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych, czyli [...] maja 2012 r., nie wiedzieli, że w przyszłości zapadnie wyrok w przedmiocie sprostowania świadectwa pracy D. P. zmieniający datę rozwiązania stosunku pracy na późniejszą aniżeli w świadectwie pracy, które skarżąca przedłożyła ubiegając się o status bezrobotnego i związany z tym zasiłek. Istotnie, jest to okoliczność nowa, mająca znaczenie dla sprawy jednakże - co nie budzi wątpliwości - nieistniejąca w dniu wydania decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu, pojawienie się nowej okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd zwrócił także uwagę na to, że w rozpoznawanej sprawie skutkiem wadliwie dokonanego przez organ wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest utrata przez skarżącą bez jej winy prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie tylko od 15 maja 2012 r. Zmiana daty rozwiązania stosunku pracy na późniejszą, na skutek orzeczenia sądu, nie pozbawia skarżącej całkowicie prawa do zasiłku. Data uzyskania tego świadczenia uległa jedynie przesunięciu. Organy ponownie rozpatrując sprawę dotyczącą prawa D. P. do zasiłku dla bezrobotnych winny wziąć zatem pod uwagę powyższe okoliczności i rozważyć możliwość wydania rozstrzygnięcia w taki sposób, by skarżąca otrzymała świadczenie, którego termin przyznania jest związany z datą wskazaną na świadectwie pracy wydanym na skutek orzeczenia Sądu Pracy. Za niedopuszczalną należy bowiem uznać sytuację, w której osobę pozbawioną pracy w terminie wadliwie określonym przez pracodawcę pozbawia się również uprawnień przysługujących na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tylko z tego powodu, że na skutek orzeczenia Sądu Pracy wadliwość ta została usunięta. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są niezgodne z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem organy nie wykazały, że zaistniały przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych, określone w tym przepisie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wyrok Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w K. z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV P 26/13, nakazujący sprostowanie świadectwa pracy skarżącej jest okolicznością nową, mającą znaczenie dla sprawy jednakże nieistniejącą w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. w dniu [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że pozostawanie skarżącej w zatrudnieniu w dniu 9 maja 2012 r. i później jest nową okolicznością faktyczną, nieznaną organowi, lecz istniejącą w dniu wydawania przez niego decyzji ostatecznej stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. To ta okoliczność była przesłanką wznowienia przedmiotowego postępowania. Przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za przesłankę wznowienia wyrok Sądu Rejonowego w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stanowi jedynie dowód potwierdzający termin rozwiązania umowy o pracę oraz to, że skarżąca pozostawała do tego dnia w zatrudnieniu. Dodatkowo podkreślono, że sprostowanie świadectwa pracy ma skutek ex tunc, a więc moc wsteczną. Skarżąca D. P. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjna, w której wniosła o jej oddalenie, podzielając ustalenia poczynione w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji. W rezultacie wznowić postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział. Przekładając to na grunt niniejszej sprawy, nowym dowodem jest wyrok sądu pracy, który jak to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji nie istniał w dniu wydania decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla bezrobotnych co wyklucza go jako rzesłąnkę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednak nową jest okoliczność wynikająca z tego wyroku, że skarżąca w dniu wydania tej decyzji tj. [...] maja 2012 r., pozostawała w zatrudnieniu a okoliczność ta istniała w dniu wydania tej decyzji. Jak to zatem trafnie zarzuca Wojewoda [...], to nie wyrok sądu pracy w przedmiocie sprostowania świadectwa pracy skarżącej, zmieniający datę rozwiązania stosunku pracy na późniejszą tj. 31 lipca 2012 r. a okoliczność pozostawania skarżącej w zatrudnieniu w dniu 9 maja 2012 r., jest nową okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych nieznaną organowi w dniu wydania tej decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla ustalenia prawa do zasiłku, bowiem skoro skarżąca w dniu 9 maja 2012 r. była zatrudniona, to nie mogła uzyskać statusu osoby bezrobotnej uprawniającego do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Bowiem z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, wynika, że za osobę bezrobotną uznaje się między innymi osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. Natomiast stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia zasiłek dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu zarejestrowanemu w powiatowym urzędzie pracy. Trafnie zatem przyjęły organy administracji, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Sąd pierwszej instancji przyjmując odmienne stanowisko, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego i uchylając zaskarżone decyzje, niekonsekwentnie nakazał organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rozważyć możliwość wydania rozstrzygnięcia w taki sposób, by skarżąca otrzymała świadczenie, którego termin przyznania jest związany z datą wskazaną na świadectwie pracy wydanym na skutek orzeczenia sądu pracy – co jednak mogło nastąpić tylko po wznowieniu postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną rozpoznał skargę. W toku prawidłowo wznowionego postępowania administracyjnego, organy administracji zobowiązane były do zbadania czy skarżąca na dzień 9 maja 2012 r. spełnia przesłanki do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z nowych okoliczności ustalonych w sprawie wynika, że skarżąca na ten dzień pozostawała w stosunku pracy. Zatem nie spełniała przesłanek z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia do uzyskania prawa do tego zasiłku, ponieważ nie mogła być uznana za bezrobotną. W konsekwencji zaskarżoną decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] należy uznać z zgodną z prawem. Końcowo, odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że bez jej winy nakazuje się jej zwrócenie zasiłku, wskazać należy, iż na skutek wydania w postępowaniu wznowieniowym kontrolowanych decyzji, nie powstał automatycznie obowiązek zwrotu wypłaconego już zasiłku dla bezrobotnych. Przesłanki jego zwrotu uregulowane są w przepisach art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia. Z tego przepisu wynika między innymi, że w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wydaje się decyzję. W ust. 2 art. 76 znajduje się definicja legalna nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, którym jest między innymi zasiłek wypłacony za okres, za który, w związku z orzeczeniem sądu, wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę (pkt 5). A contrario zasiłek wypłacony za pozostały okres, za który nie wypłacono wynagrodzenia nie jest świadczeniem pobranym nienależnie, chyba, że zachodzą inne okoliczności kwalifikujące wypłacony zasiłek jak nienależnie pobrane świadczenie, wskazane w art. 76 ust. 2 pkt 1- 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Z drugiej strony skarżąca otrzymując wskutek wyroku sądu pracy wynagrodzenie za pracę do 31 lipca 2012 r. oraz w późniejszym okresie świadczenie przedemerytalne z ZUS powinna liczyć się z koniecznością zwrotu otrzymanego wcześniej, za te same okresy, zasiłku dla bezrobotnych. Z tych względów skargę D. P. jako niezasadną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. nie obciążono skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz organu, uznając, że kontrolowana sprawa jest wynikiem nieprawidłowego postępowania byłego pracodawcy skarżącej a zatem zachodzą okoliczności szczególne w rozumieniu tego przepisu.