II SA/Sz 954/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz K. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania K. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nakazującej K. W. rozbiórkę obiektu tymczasowego – pomieszczenia WC o wymiarach 2,73 m x 2,17 m ustawionego na terenie działki nr [...] , przy ul. [...] w U. bez pozwolenia właściwego organu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] r. PINB przeprowadził oględziny działki nr [...] położonej w U. W trakcie kontroli ustalono, że właścicielem działki jest Przedsiębiorstwo A. Spółka z o.o. z siedzibą w P.. Na potrzeby dzierżawy działka podzielona została na dziesięć działek oznaczonych numerami od [...] . Dzierżawcą działki nr [..] r. jest K. W., która samowolnie postawiła na niej w 2006 r.: zaplecze gastronomiczne z tzw. płyty obornickiej na utwardzonym terenie, bez fundamentów o wymiarach 4,52 m x 3,44 m, obiekt WC konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,73 m x 2,17 m. Wymienione obiekty znajdują się pod wiatą konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,90 m x 13,90 m, do której podłączono wewnętrzną instalację elektryczną, w okresie letnim przykrywanej plandeką. Dodatkowo organ ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego U. i części obrębów W. i G. – część A, uchwalonego uchwałą Rady Gminy U. Nr [...] z dnia [...] r., dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] przy ul. [...] w U. ustalono zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej. W oparciu o powyższe ustalenia, decyzją z dnia [...] r., [...] , na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał K. W. rozbiórkę trzech obiektów tymczasowych, tj. wiaty konstrukcji drewnianej o rozpiętości 10,90m x 13,90 m, pomieszczenia WC o wymiarach 2,73 m x 2,17 m, pawilonu – zaplecza gastronomicznego o wymiarach 5,52 m x 3,44 m, wybudowanych bez pozwolenia stosownego organu, z uwagi na brak możliwości ich legalizacji. W postępowaniu odwoławczym ZWINB decyzją z dnia [...] r., [...] uchylił opisaną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak możliwości oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy wiata konstrukcji drewnianej może zostać zaklasyfikowana do tymczasowych obiektów budowlanych. Nadto organ wskazał, że prawidłowym jest prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do każdego z przedmiotowych obiektów budowlanych. Zgodnie z wytycznymi organu nadrzędnego, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, PINB decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorce rozbiórkę obiektu tymczasowego – pomieszczenia WC o wymiarach 2,73 m x 2,17 m ustawionego na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. B. w U. bez pozwolenia właściwego organu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że pomieszczenie WC o konstrukcji drewnianej jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, ustawionym bezpośrednio na utwardzonym terenie. W związku z powyższym, zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane, przedmiotowe pomieszczenie jest obiektem tymczasowym. Nie zgadzając się z opisaną decyzją organu I instancji K. W. złożyła odwołanie. Skarżąca podniosła, iż PINB uznał brak możliwości legalizacji spornego obiektu, z uwagi na fakt, że obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje lokalizacji obiektów tymczasowych. Tymczasem zarówno w powołanym planie jak i innych dokumentach sprawy brak wyjaśnienia definicji "tymczasowych obiektów budowlanych", co powoduje konieczność dokonania takiej interpretacji w przedmiotowym planie, w innym bowiem razie może okazać się, że wszystkie obiekty na terenie objętym tym planem, mimo, iż nie są samowolami budowlanymi nadają się do rozbiórki. W ocenie skarżącej, sposób posadowienia tymczasowych obiektów budowlanych, zarówno tych ustawionych na okres 120 dni jak i dłuższy, nie ma znaczenia, tym bardziej, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "trwałego związania z gruntem". Dodatkowo skarżąca zwróciła się o odroczenie egzekucji decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych do czasu otrzymania z Urzędu Gminy lub innych instytucji państwowych odpowiedzi dotyczącej zgodności z zapisami planu miejscowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. ZWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 29 Prawa budowlanego zwalnia budowę niektórych obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, min. tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Takie obiekty, zgodnie z art. 30, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem budowa obiektów tymczasowych, nie przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie do 120 dni, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny obiekt nie został ustawiony na taki okres. Ponadto, z definicji zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że można wyróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych: 1/ obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; 2/ obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zatem jeżeli obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz, czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Tymczasowym obiektem budowlanym będzie również obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Rzeczone pomieszczenie WC nietrwale połączone z gruntem, ustawione bezpośrednio na utwardzonym terenie nie mieści się zdaniem organu w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi, wobec czego inwestorka powinna była uzyskać pozwolenie na jego wybudowanie. Usytuowanie spornego obiektu jest również sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na terenie działki nr [...] planu zagospodarowania przestrzennego obr. ew. U. i części obrębów W. i G. - część A, dla którego określono zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej, w tym przyłączeń takich obiektów do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem, prawidłowo organ I instancji uznając, że nie został spełniony warunek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu wykonania nałożonego obowiązku ze względu na tzw. interes społeczny. Na przyjęte rozstrzygnięcie bez wpływu pozostaje również ewentualna – oczekiwana przez skarżącą – interpretacja planu zagospodarowania przestrzennego przez inne organy. Na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. W. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie prawa poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący i wystarczający sprawy pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami. Domagała się włączenia nowych dowodów w postaci kopii ogłoszeń przetargów Gminy na dzierżawę terenów będących na terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz określenia przez właściwy urząd precyzyjnej definicji "tymczasowych obiektów budowlanych". W uzasadnieniu skargi, podała, że pismem z dnia [...] r. dzierżawcy wystąpili do władz U. z zapytaniem o możliwość zabudowy na warunkach pozwolenia na budowę w formie ówczesnego projektu oraz do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju o rozstrzygnięcie w kwestii ówczesnych interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiedź będzie stanowiła rozwiązanie kwestii, czy obiekty posadowione na podstawie odnawialnych umów dzierżawy (na okresy do 120 dni lub dłuższe i nie posadowione wyłącznie na podstawie zgłoszenia do właściwych urzędów) nie łamią zapisu w tym planie o zakazie posadowienia tymczasowych obiektów budowlanych. W dalszej części skarżąca zarzuciła, że nigdzie w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest zawarta precyzyjna definicja "tymczasowych obiektów budowlanych", mimo, iż ma to kluczowe znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia. Jej wniosek o odroczenie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę wynikał z czasu potrzebnego do podjęcia decyzji przez urzędy, które mogą mieć wpływ na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia, a zatem również i oni winni mieć prawo do wnioskowania o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi na zadane pytania. Nadto, sam organ nadzoru budowlanego wskazał, że obiekty kwalifikują się do uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, podtrzymał stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę przy czym, orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji (art.48 ustawy Prawo budowlane). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone więc musi być ustaleniem niepodważalnego stanu faktycznego sprawy, a w tym ustaleniem charakteru obiektu budowlanego i stwierdzeniu budowy bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dopiero następnie możliwe jest przejście do etapu legalizacji budowy, tj. zbadania zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy (gdy plan nie obowiązuje) oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniu wydanych decyzji, nie do końca spełniły powyższe wymogi. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę. Organy obu instancji przytoczyły szereg przepisów, jednak zawarta w nich ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumpcji norm zastosowanych, tj. przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod ogólną normę prawną (generalno-abstrakcyjną), która w wyniku tego procesu winna utworzyć normę jednostkową (indywidualno-konkretną). Efektem tego błędu jest wymienienie wielu definicji obiektu tymczasowego i brak wskazania, która z tych definicji ma zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. wybudowanego pomieszczenia WC. Stwierdzenie jedynie, że wybudowany obiekt jest obiektem tymczasowym jest niewystarczające zarówno dla strony, której trudno zrozumieć postępowanie organu - na co wskazuje treść odwołania i skargi, jak i dla sądu, który w tym zakresie nie może zastąpić organu, a także dokonać właściwej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. W świetle powyższego sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 77 i 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.