II SAB/Kr 39/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 sierpnia 2014 r., znak: [...] I. stwierdza, że bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w K. w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 10 sierpnia 2014 r., znak: [...] , nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; III. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w K. na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 637( sześćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wpłynęła skarga na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w K. polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 10 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej wniesiona przez stronę skarżącą. Strona skarżąca zarzucił bezczynność polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 10 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej tj. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001r. Strona skarżąca domagała się zobowiązania strony przeciwnej do rozpoznania wniosku. Skarżący - na podstawie Ustawy o DIP - wystąpił 10 sierpnia 2014 r. do organu z wnioskiem o udostępnienie w terminie 14 dni następujących informacji publicznych: Ile postępowań dyscyplinarnych w roku 2013 wszczął tutejszy Sąd Dyscyplinarny? o podanie informacji ile z nich wszczęto na podstawie wniosków Ministra Sprawiedliwości, ile na podstawie wniosków tutejszej rady izby notarialnej. Ile postępowań dyscyplinarnych toczących się przed tutejszym Sądem Dyscyplinarnym zakończyło się prawomocnym orzeczeniem w roku 2013? Ile postępowań dyscyplinarnych toczących się przed tutejszym Sądem Dyscyplinarnym zakończyło się prawomocnym ukaraniem obwinionego w roku 2013? Organ nie udzielił informacji. W odpowiedzi przekazanej pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wobec powyższego strona skarżąca, zgodnie z przepisami Ustawy o DIP i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych postanowił złożyć skargę na bezczynność bez uprzedniego składania zażalenia ani też wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca podkreśliła, iż w myśl art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 Ustawy o DIP każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Powołała się też na treść art. 4 ust. 1 pkt 5. Strona skarżąca wskazała, iż przedmiotem niniejszej skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie Ustawy o DIP. Wniosek złożony przez stronę skarżącą wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu zobowiązanego przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów Ustawy o DIP, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności. W odpowiedzi na skargę organ - Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w K. wniósł o umorzenie postępowania. Organ podniósł, iż w dniu 10 września 2014 roku pełnomocnik strony skarżącej złożył skargę na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w K.. Przewodniczący Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w K. uwzględnił powyższą skargę w całości i udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku złożonym w dniu 12 sierpnia 2014 roku. Odpowiedź wysłana została na adres mailowy wskazany we wniosku w dniu 16 września 2014 roku. Ponieważ, pomimo stosownej prośby, odbiorca nie potwierdził otrzymania odpowiedzi drogą mailową, została ona także wysłana w dniu 17 września 2014 roku pocztą tradycyjną na adres wskazany we wniosku i doręczona adresatowi w dniu 30 września 2014 roku. Podniósł nadto, iż bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynikała ona z przekonania, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego - w określonym zakresie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Po analizie ostatnich orzeczeń sądów administracyjnych, organ uwzględnił złożoną skargę w całości i udzielił odpowiedzi na odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku złożonym w dniu 12 sierpnia 2014 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez NSA postanowienia I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w niniejszym składzie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 146/15 uchylił postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie którym odrzucono skargę na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Według art. 25 § 3 p.p.s.a. zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisem prawa dopuszczającym możliwość nałożenia na jednostkę obowiązków w rozumieniu zacytowanego przepisu art. 25 § 3 p.p.s.a. jest art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowiący katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Należą do nich w szczególności: organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1); organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2); podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3); podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4); podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5); reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców (art. 4 ust. 2). Wspólnym mianownikiem ww. podmiotów jest to, że wykonują one zadania publiczne, choć niekoniecznie władzę publiczną, które to pojęcia rozróżnia sam ustawodawca (art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p.). Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie organami izby notarialnej są walne zgromadzenie notariuszy izby i rada izby notarialnej. Natomiast treść art. 53 § 1 Prawa o notariacie nie pozostawia wątpliwości, iż sądy dyscyplinarne izby notarialnej są jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego notariuszy zajmującym się prowadzeniem spraw dyscyplinarnych członków tej korporacji zawodowej. Według art. 53 § 1 tej ustawy, do orzekania w sprawach dyscyplinarnych są powołane sądy dyscyplinarne: 1) w pierwszej instancji - sądy dyscyplinarne izb notarialnych; 2) w drugiej instancji - Wyższy Sąd Dyscyplinarny. Obsługę organizacyjno-kancelaryjną sądów dyscyplinarnych zapewniają rady izb notarialnych. Z powyższego wynika, że sądownictwo dyscyplinarne samorządu notarialnego zostało wyodrębnione ze struktury izb notarialnych. Sąd dyscyplinarny funkcjonuje jako podmiot niezależny od rady izby notarialnej. Pomiędzy radą izby notarialnej a sądem dyscyplinarnym danej izby nie ma żadnych związków prawnych o charakterze organizacyjnym poza wspomnianą obsługą organizacyjno-kancelaryjną. Wyposażenie sądu dyscyplinarnego w kompetencje władcze poprzez decydowanie o możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego jakim jest notariusz, ustalenie przez ustawodawcę sposobu powoływania i odwoływania kadencyjnych członków tego sądu, wybierania jego przewodniczącego i zastępców pozwala stwierdzić, że Sądy te wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. NSA przyjął, że przewodniczący reprezentujący sąd dyscyplinarny izby notarialnej - jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne w obszarze rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest stosownie do art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 3 p.p.s.a. i art. 26 § 1 p.p.s.a. organem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w K. podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokonując kontroli przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w K. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 10 sierpnia 2014 r., dotyczącego udzielenia informacji publicznej, a zatem skarga jest w pełni uzasadniona. Na wstępnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - dalej DIP) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2014 r., przesłanym drogą mailową, zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następującym: 1.Ile postępowań dyscyplinarnych w roku 2013 wszczął tutejszy Sąd Dyscyplinarny? o podanie informacji ile z nich wszczęto na podstawie wniosków Ministra Sprawiedliwości, ile na podstawie wniosków tutejszej rady izby notarialnej. 2.Ile postępowań dyscyplinarnych toczących się przed tutejszym Sądem Dyscyplinarnym zakończyło się prawomocnym orzeczeniem w roku 2013? 3. Ile postępowań dyscyplinarnych toczących się przed tutejszym Sądem Dyscyplinarnym zakończyło się prawomocnym ukaraniem obwinionego w roku 2013? Równocześnie strona skarżąca zaznaczyła, aby żądaną informację przesłać pocztą elektroniczną bądź pocztą tradycyjną. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, ze 14 sierpnia 2014 r. organ wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Zdaniem Sądu zasadniczym powodem nierozpoznania wniosku strony skarżącej było błędne przekonania, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne i że podlega on wymogom z art. 63 k.p.a. Powyższe stanowisko organu było błędne, co stwierdził sam organ, który uwzględnił skargę w całości i udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku drogę mailowa w dniu 16 września 2014 r. oraz pocztą tradycyjną w dniu 17 września 2014 r. Sąd podkreśla, iż intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było maksymalne odformalizowanie postępowania w tym przedmiocie, co jest ściśle związane z realizacją konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę (w tym także formę elektroniczną), o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem dwa podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie - wskazywał zakres żądanych informacji oraz sposób i miejsce ich dostarczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jednoznacznie, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a zatem nie wszczyna postępowania administracyjnego. Sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej omawiana ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Zaznaczyć w tym miejscu należy także, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma przepisów dotyczących zasad stwierdzania braków formalnych wniosku o udzielenie takiej informacji, procedury jego uzupełniania, oraz doręczania pism. Jak już wskazano do przepisów k.p.a. należy sięgać jedynie w sytuacjach, gdy ustawa odsyła do ich stosowania. Ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mogłoby więc nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zamierzał wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09). Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo nie jest to informacja publiczna, bądź też nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; decyzji; w sytuacji odmowy udostępnienia informacji względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji adresat wniosku zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Skoro strona skarżąca nie otrzymała żądanej informacji, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to stwierdzić należy, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 10 sierpnia 2014 r. Równocześnie Sąd na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, że bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę okoliczność, iż Sąd Dyscyplinarny pozostawał stosunkowo krótko w bezczynności, gdyż okres ten wyniósł 3 tygodnie (od dnia 27 sierpnia 2014 r. do dnia 16 września 2014 r.) Bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie wynikała także z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z błędnego przekonania, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd odstąpił także od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.