I OSK 146/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 369/14 odrzucające skargę Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Krakowie polegającą na nieudzielaniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 369/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] w W. z dnia 10 września 2014 r. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Krakowie polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Zgodnie z art. 25 § 1 – 4 p.p.s.a. zdolność sądową, czyli zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, ma osoba fizyczna i osoba prawna, a ponadto państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, jak też inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego, w myśl art. 32 p.p.s.a., są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Następnie Sąd Wojewódzki podał, że w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca wskazała w skardze na Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w Krakowie, jako na organ zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jednak zdaniem tego Sądu podmiot ten nie posiada zdolności sądowej, wobec tego nie może występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona. Stosownie do art. 26 § 1 – 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) notariusze tworzą samorząd notarialny. Samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną. Izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna posiadają osobowość prawną. Według art. 27 tej ustawy organami izby notarialnej są: walne zgromadzenie notariuszy izby i rada izby notarialnej. Radę izby notarialnej reprezentuje Prezes (art. 34 § 1). Natomiast zgodnie z art. 53 powołanej ustawy - do orzekania w sprawach dyscyplinarnych są powołane sądy dyscyplinarne: 1) w pierwszej instancji - sądy dyscyplinarne izb notarialnych; 2) w drugiej instancji - Wyższy Sąd Dyscyplinarny (§ 1). Członków sądów dyscyplinarnych wybierają na trzyletnią kadencję poszczególne walne zgromadzenia notariuszy izb notarialnych (§ 2) . Zatem Sąd stwierdził, że skoro osobowość prawną, a co za tym idzie zdolność sądową posiadają jedynie izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna, to tym samym tylko one mogą być wskazane jako strona w postępowaniu ze skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie stroną postępowania mogłaby być wyłącznie Izba Notarialna w Krakowie. Niewłaściwe określenie podmiotu, którego bezczynności dotyczy skarga, nie jest brakiem formalnym skargi, ani też brakiem usuwalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie przewidzianym w art. 31 p.p.s.a. Z tych też względów Sąd na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] w W. zaskarżyło w całości powyższe postanowienie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny Stowarzyszenie [...] w W. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podniosło, iż Sąd I instancji - stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ nie posiada osobowości prawnej - w ogóle nie odwołał się do treści ustawy o dostępie do informacji publicznej, której art. 4 stanowi lex specialis w stosunku do zasad ogólnych i wyraźnie stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Skoro jakiś podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, może również pozostawać w stanie bezczynności (jeśli mimo złożenia wniosku, informacji nie udostępnia). Zdaniem Stowarzyszenia Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej bez wątpienia jest jednostką organizacyjną i wykonuje zadania publiczne polegające na sprawowaniu sądownictwa dyscyplinarnego, a co za tym idzie m.in. decyduje o możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wskazało, że do analogicznych wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 6/13, uznając że "Komisja dyscyplinarna dla członków korpusu służby cywilnej jest "inną jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Stanowisko to Sąd uzasadnił między innymi stwierdzając, że "mając na względzie charakter działań podejmowanych przez Komisję można stwierdzić, że podobnie jak np. w przypadku nauczycieli, postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko członkowi korpusu służby cywilnej ma mieszany, publiczno-pracowniczy charakter (zob. wyrok WSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 502/12). W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialność jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych (zawodów zaufania publicznego) z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów (zadań) publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej, polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej, wyraża ujemną ocenę służbową pracownika, rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej (utrata funkcji publicznej, ograniczenie możliwości ubiegania się o taką funkcję, pozbawienie na czas określony niektórych uprawnień służbowych lub korporacyjnych, pozbawienie prawa ponownego powołania do służby)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analizowana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadzała się do jednej kwestii, mianowicie do odpowiedzi na pytanie, czy Przewodniczący Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w Krakowie nie posiada zdolności sądowej wobec tego nie może występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Według art. 25 § 3 p.p.s.a. zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wypada w tym miejscu przytoczyć również tezę wyroku NSA z dnia 26 lutego 2014 r. I OSK 2356/13, gdzie podkreślono, iż "zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący funkcje z zakresu administracji publicznej jak i dysponujący majątkiem publicznym, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Pozwala to z kolei na wyprowadzenie zdolności sądowej podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład część spółki powołanej przez taką spółkę w celu świadczenia na danym terenie usług, które z mocy prawa objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisem prawa dopuszczającym możliwość nałożenia na jednostkę obowiązków w rozumieniu zacytowanego przepisu art. 25 § 3 p.p.s.a. jest art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowiący katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Należą do nich w szczególności: organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1); organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2); podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3); podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4); podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5); reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców (art. 4 ust. 2). Wspólnym mianownikiem ww. podmiotów jest to, że wykonują one zadania publiczne, choć niekoniecznie władzę publiczną, które to pojęcia rozróżnia sam ustawodawca (art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p.). Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie organami izby notarialnej są walne zgromadzenie notariuszy izby i rada izby notarialnej. Natomiast treść art. 53 § 1 Prawa o notariacie nie pozostawia wątpliwości, iż sądy dyscyplinarne izby notarialnej są jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego notariuszy zajmującym się prowadzeniem spraw dyscyplinarnych członków tej korporacji zawodowej. Według art. 53 § 1 tej ustawy, do orzekania w sprawach dyscyplinarnych są powołane sądy dyscyplinarne: 1) w pierwszej instancji - sądy dyscyplinarne izb notarialnych; 2) w drugiej instancji - Wyższy Sąd Dyscyplinarny. Stosownie do treści art. 53 § 2 i 4 tej ustawy członków sądów dyscyplinarnych wybierają na trzyletnią kadencję poszczególne walne zgromadzenia notariuszy izb notarialnych a przewodniczących sądów dyscyplinarnych i ich zastępców wybierają spośród siebie członkowie tych sądów. Obsługę organizacyjno-kancelaryjną sądów dyscyplinarnych zapewniają rady izb notarialnych. Z powyższego wynika, że sądownictwo dyscyplinarne samorządu notarialnego zostało wyodrębnione ze struktury izb notarialnych. Sąd dyscyplinarny funkcjonuje jako podmiot niezależny od rady izby notarialnej. Pomiędzy radą izby notarialnej a sądem dyscyplinarnym danej izby nie ma żadnych związków prawnych o charakterze organizacyjnym poza wspomnianą obsługą organizacyjno-kancelaryjną. Przyjęte w rozdziale 6 ustawy Prawo o notariacie postępowanie dyscyplinarne wobec notariusza, stanowi zasady wewnątrzkorporacyjnej odpowiedzialności za wykonywanie przez notariusza zadań publicznych niezgodnie z normami etycznymi i zawodowymi obowiązującymi członków samorządu notarialnego i naruszenie innych obowiązków, o których mowa w art. 50 Prawa o notariacie. Przyznaną ustawą samorządowi notarialnemu wyłączną kompetencję w celu egzekwowania odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy należy uznać za jedną z immanentnych cech organizacji samorządowej mającą na celu wprowadzenie sytuacji wolnej od określonych ustawą niepożądanych zachowań członków tej korporacji. Mowa tu o oczywistej i rażącej obrazie przepisów prawnych, uchybieniu powadze lub godności zawodu, jak również niespełnieniu obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności oraz za niewykonanie obowiązku, uchybieniu objęcia patronatem aplikanta notarialnego w okresie kolejnych 3 lat i 6 miesięcy i niewykonaniu zobowiązania, o którym mowa w art. 71a § 5 Prawa o notariacie (art. 50 Prawa o notariacie). Są to uchybienia związane w sposób nierozerwalny z wykonywaniem przez notariusza jego działalności. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że postępowanie związane z wymierzeniem odpowiedzialności za te uchybienia, ustawa pozostawiła samorządowemu sądownictwu dyscyplinarnemu. Wyposażenie sądu dyscyplinarnego w kompetencje władcze poprzez decydowanie o możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego jakim jest notariusz, ustalenie przez ustawodawcę sposobu powoływania i odwoływania kadencyjnych członków tego sądu, wybierania jego przewodniczącego i zastępców pozwala stwierdzić, że Sądy te wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując powyższe wywody należy przyjąć, że Przewodniczący reprezentujący sąd dyscyplinarny izby notarialnej - jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne w obszarze rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest stosownie do art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 3 p.p.s.a. i art. 26 § 1 p.p.s.a. organem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd Wojewódzki odrzucił skargę z naruszeniem art. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. niepozwalającego przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi lub o umorzeniu postępowania. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, między innymi w uchwale z 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07), w której NSA wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, czyli postanowienie o odrzucenie skargi lub umorzeniu postępowania. W takiej sytuacji strona wnosząca skargę kasacyjną ma możliwość odzyskania kosztów postępowania kasacyjnego po uwzględnieniu skargi przez WSA w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, a to wobec faktu, iż koszty te należy zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu na podstawie art. 200 p.p.s.a. W przypadku zgłoszenia przez stronę w skardze kasacyjnej od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie wniosku o zwrot kosztów (art. 210 § 1 p.p.s.a.) NSA w ogóle nie rozstrzyga tego wniosku, pozostawiając orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego sądowi pierwszej instancji. W świetle art. 209 p.p.s.a. brak jest bowiem podstaw do orzekania przez NSA w takiej sytuacji o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego między stronami (por. post. NSA z 30 września 2005 r., II OSK 702/05 oraz post. NSA z 29 czerwca 2011 r., II GSK 1064/11, a także post. NSA z 1 marca 2012 r., II OSK 418/12 i II OSK 429/12 oraz post. NSA z 27 czerwca 2011 r., II FSK 928/11).