IV SA/Wa 168/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K. - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].09.2013r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].02.1967 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [..].10.1966r. znak [...] o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K. w gm. kat. C. oznaczonych Lwh [...], L kat. nr [...] o pow. 229,40 m2, nr [...] o pow. 2650,60m2) dla których była prowadzona księga wieczysta KW [...] oraz Lwh [...]. kat. nr [...] o pow. 8765 m2, z której wywłaszczono 3371 m , dla której była prowadzona księga wieczysta KW [...], stanowiących współwłasność J. J. w 1/12 części, Z. J. w 1/12 części, A. J. w 8/48 części, J. M. w 2/6 części, J. J. oraz Z. J. 2/6 części na prawach ustawowej wspólności (l.p.17 orzeczenia) utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że orzeczeniem z dnia [...].07.1965 r., znak [...], Prezydium Rady Narodowej m. K. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w K. w gm. kat. C.nr [....], nr [...], nr [...], w części tj. 3 371 m , stanowiących współwłasność J. J., Z. J., A. J. oraz J. M. (pkt 17 orzeczenia). Decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].09.1966 r., znak [...] wydaną na skutek odwołania złożonego przez J. M., zaskarżone orzeczenie zostało utrzymane w mocy z tą jednak zmianą, że w zaskarżonym punkcie 17 orzeczenia jako właściciela w 2/6 części nieruchomości wskazano J. M.. Wyrokiem z dnia 06.09.2013r. sygn. akt I OSK 988/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. M. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07.12.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1475/11 w przedmiocie oddalenia skargi A. J. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].05.2011r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].08.201 Or. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].09.1966r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...].07.1965r. nr [...]. Natomiast orzeczeniem z dnia [...]10.1966 r., znak [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych przyznało odszkodowanie w wysokości 22 503,60 zł za wywłaszczenie ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...].02.1967 r. znak [..] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...].10.1966 r., znak [...]. Decyzją z dnia [...].09.2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].02.1967 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...].10.1966 r. znak [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc w uzasadnieniu, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowane decyzje. Minister wskazał, że pismem z dnia [..].08.1964 r., znak [...], uzupełnionym pismem z dnia [...].09.1964r., Prezydium Rady Narodowej w K. zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy na dzień [...].09.1964r. Po przeprowadzeniu w dniu [...].09.1964r. rozprawy wywłaszczeniowej orzeczeniem z dnia [...].07.1965 r. Prezydium Rady Narodowej m. K. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w K. w gm. kat. C. oznaczonych Lwh [...], L kat. nr [...] o pow. 229,40 m2, nr [...] o pow. 2650,60 m2 dla których była prowadzona księga wieczysta KW [...] oraz nr [...] o pow. 8 765 m z której wywłaszczono 3 371 m2 dla której była prowadzona księga wieczysta KW [...], stanowiących współwłasność J. J., Z. J., A. J. oraz J. M. (pkt 17 orzeczenia). Jednocześnie organ wywłaszczeniowy działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazał, że ustalenie odszkodowania nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu - w odrębnym orzeczeniu. Jak wskazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [...].09.2013r. z treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jednoznacznie wynika, iż w razie wydania decyzji o wywłaszczeniu i odroczeniu ustalenia odszkodowania, organ winien był wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie brak jest zawiadomienia o wyznaczeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania oraz jak również brak jest protokołu z rozprawy. Jednocześnie z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...].10.1966r. nie wynika, aby osobna rozprawa nad ustaleniem odszkodowania została przeprowadzona. Wobec tego, zdaniem Ministra, zaskarżone decyzje z dnia [...].02.1967 r. oraz z dnia [...].10.1966 r. zostały wydane wbrew oczywistemu brzmieniu przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu Prezydenta Miasta K., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, że w przedmiotowej sprawie orzeczenie zostało wydane po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, organ wskazał, że rozprawa z dnia [...].09.1964r. była rozprawą przeprowadzoną przed orzeczeniem o wywłaszczeniu, natomiast osobna rozprawa odszkodowawcza, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy, nie została przeprowadzona. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent K., reprezentujący Skarb Państwa, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].02.1967 r, znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...].10.1966 r., znak: [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 22 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skutkującym stwierdzeniem ich nieważności, podczas gdy uchybienie na które wskazuje Organ tj. ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez przeprowadzenia rozprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może skutkować ich nieważnością. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno- ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Zdaniem skarżącego nie można uznać, iż w sposób rażący zostały naruszone przepisy prawa. Poprzedni współwłaściciele otrzymali z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosowne odszkodowanie. Interes prawny Pana J. J., Pani Z. J., Pana A. J. oraz Pana J. M., poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości nie został naruszony. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania - stwierdzenia nieważności. Wyjaśnić zatem należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Ustalając zaistnienie ww. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98). W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy uznały, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1967 r. znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] października 1966 r. znak [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Tymi decyzjami orzeczono o odszkodowaniu za część wywłaszczonej nieruchomość położonej w K., zaś podstawę orzekania stanowiły m.in. art. 7,8 ust. 6 pkt 3, art. 23 ust. 2, art. 22 ust. 2, art. 23 i 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18 poz. 94 z 1961 roku). Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w 1966 r.) po przeprowadzeniu rozprawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydaje orzeczenie, w którym orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 21 tej ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Stosownie zaś do art. 22 ust. 2 organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej może odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynikało, że wydanie decyzji odszkodowawczej było możliwe dopiero po przeprowadzeniu rozprawy przewidzianej tymi przepisami. Jak wynika zaś z akt administracyjnych, Prezydium Rady Narodowej w K. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy na dzień [...].09.1964r. Po rozprawy wywłaszczeniowej orzeczeniem z dnia [...].07.1965r., orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w K.. Jednocześnie organ wywłaszczeniowy, na podstawie powołanego art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. wskazał, że ustalenie odszkodowania nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu - w odrębnym orzeczeniu. Jak trafnie zauważyły organy orzekające w sprawie o stwierdzenie nieważności, odroczenie ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydanie odrębnego orzeczenie o odszkodowaniu musiało zostać poprzedzone osobną rozprawą nad ustaleniem odszkodowania. W zgromadzonych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju aktach sprawy nie ma ani zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy nad ustaleniem odszkodowania ani jakiejkolwiek wzmianki, że taka rozprawa została przeprowadzona. Również treść decyzji z dnia [...].10.1966r. nie wskazuje, by została przeprowadzona osobna rozprawa nad ustaleniem odszkodowania. Także strona skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, które mogłyby podważyć to stanowisko. Wobec tego Sąd podziela stanowisko organu, że decyzje z dnia [...].02.1967 r. oraz z dnia [...].10.1966 r. zostały wydane wbrew i w oczywistej sprzeczności z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa polegało w tej sprawie na ominięciu etapu postępowania polegającego na obowiązku przeprowadzenia osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania i wydania orzeczenia kończącego postępowania. Wskazany przepis art. 22 wprost wskazywał kolejność czynności jakie miał obowiązek przeprowadzić organ orzekający w sprawie. Ponadto powoływany przepis był jasny i precyzyjny i nie wymagał interpretacji. Wobec tego stwierdzić należało, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Podniesione przez skarżącego argumenty, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ poprzedni właściciele otrzymali odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, w świetle przedstawionej argumentacji nie zasługiwały na uwzględnienie. Wykonanie decyzji co do zasady nie stanowi bowiem przeszkody do stwierdzenia jej nieważności, ponadto decyzje odszkodowawcze nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, zatem nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 2 K.p.a. Sąd nie dostrzegł także w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które nakazywałoby uwzględnienie skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.