II GSK 3146/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2832/14 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w R. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w R. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę N Sp. z o.o. z siedzibą w R (dalej: skarżąca lub spółka) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z dnia [..] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [..] maja 2014 r. ARiMR odmówiła skarżącej przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, ze względu na nieusunięcie, pomimo ponownego wezwania, wszystkich braków wniosku. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, organ poinformował skarżącą, że podtrzymuje wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. WSA w Warszawie oddalając skargę przypomniał, że na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku o przyznanie pomocy stwierdzono następujące uchybienia: 1) brak opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że zakład znajduje się pod nadzorem tego organu, spełnia wymagania higieniczno-sanitarne, w tym, czy wdrożył zasady dobrej praktyki produkcyjnej (GMP) i dobrej praktyki higienicznej (GHP); czy planowana inwestycja, przedstawiona w przedłożonym projekcie technologicznym, spełnia warunki sanitarne określone przepisami UE, mające zastosowanie do tej inwestycji; 2) brak Informacji o stanie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, wydanej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska; 3) brak zaświadczenia o wpisie do Rejestru Przedsiębiorców Dokonujących Obrotu Materiałem Siewnym (podmioty, wprowadzające do obrotu materiał siewny roślin rolniczych, powinny być w nim zarejestrowane), a także informacji, która powinna być składana w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Roślin i Nasiennictwa o wprowadzanym do obrotu materiale siewnym w ostatnim okresie sprawozdawczym; 4) nieprawidłowo sporządzony kosztorys inwestorski na realizację zadania: - I.A.2 "Nadbudowa istniejącego magazynu wraz ze zmianą konstrukcji dachu - branża elektryczna", - I.A.3 "Budowa magazynu zbożowego z suszarnią (...)"; 5) brak kopii części graficznej projektu zagospodarowania terenu z projektu budowlanego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę; 6) brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub zaświadczenia właściwego Organu o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia; 7) brak promesy udzielenia kredytu lub pożyczki, lub umowy kredytowej, lub umowy pożyczki; 8) brak dokumentacji z postępowania ofertowego; 9) brak prawidłowo sporządzonego biznes planu; 10) nieprawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie pomocy w części II. Sąd podzielił stanowisko organu (wyrażone na etapie rozpatrywania wezwania do usunięcia naruszenia prawa), że uchybienie wymienione w pkt 4 nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania pomocy finansowej. Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że konieczność dostarczenia dokumentacji wymienionej w pkt 1, 2 i 3 nie wynika z przepisów prawa, a jedynie z instrukcji wypełniania wniosku. Sąd przytoczył na poparcie swojego stanowiska treść § 9 ust. 2 pkt 16) oraz § 3 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 261), dalej: rozporządzenie. Skoro nie została dostarczona dokumentacja, której uzyskanie jest wymagane przez odrębne przepisy, to organ - z uwagi na niespełnianie warunku określonego w § 9 ust. 2 pkt 16) rozporządzenia nie miał możliwości przyznania pomocy. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wnioskodawca nie ma kompetencji do poważania zapisów instrukcji wypełniania wniosku, ma natomiast obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z instrukcją. Nie może zatem podważać wniosku od strony formalnej, czy kontestować obowiązków wynikających z zapisów znajdujących się w formularzu. Skarżąca nie miała podstaw aby kwestionować obowiązek dostarczenia wskazanej przez organ dokumentacji bez względu na to, czy wynikał on z instrukcji wypełniania wniosku, czy też z rozporządzenia. WSA dokonał analizy dokumentacji, do złożenia której została wezwana skarżąca i wyjaśnił na jakiej podstawie dokonano wezwania. Sąd podał, że skarżąca w pismach wzywających do usunięcia braków, była informowana, że powinna przedstawić ofertę wykonania zadania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy. Skarżąca miała świadomość, że opis przedmiotu zamówienia w zapytaniu ofertowym nie może naruszać zasad uczciwej konkurencji, czyli wskazywać na konkretne produkty lub określonych producentów, używać nazw własnych, handlowych, nazw modelu itp., a specyfikacja techniczna przedmiotu zamówienia również nie może sugerować, że zapytanie ofertowe dotyczy konkretnego produktu określonego producenta. Tymczasem zapytania ofertowe kierowane przez skarżącą dotyczyły konkretnych urządzeń. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na nieprawidłowości w zestawieniu rzeczowo – finansowym. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1) art. 7 Konstytucji RP, w związku art. 6 k.p.a., tj. zasady praworządności na skutek oparcia zaskarżonego wyroku na "instrukcji wypełniania wniosku" niebędącej konstytucyjnym źródłem prawa na terenie Rzeczpospolitej Polskiej wymienionym w art. 87 Konstytucji RP, ani też nie wprowadzonej do polskiego porządku prawnego aktem normatywnym; 2) błędnego zastosowania § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 16 rozporządzenia, na skutek błędnego przyjęcia przez WSA, podobnie jak organ, że skarżąca nie spełniała " innych warunków określonych w rozporządzeniu oraz innych przepisach prawa". Zarówno organ, jak i sąd I instancji błędnie ustaliły, że z "innych przepisów prawa", których sąd I instancji nie przytoczył, nie dokonał ich wykładni oraz nie odniósł się do nich w uzasadnieniu wyroku wynika, że skarżąca nie dostarczyła opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej PIS), informacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ), Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (WIRN), decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, pomimo że rodzaj inwestycji polegający na budowie magazynów na obszarach nieobjętych żądną z form ochrony przyrody (bez względu na charakter potencjalnie znacząco oddziaływującej na środowisko), niepolegającej na produkcji pasz, materiału siewnego lub produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi nie wymaga opinii żadnego z tych organów; 3) błędnego zastosowania § 9 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżąca nie spełnia wymogów przyznania dofinansowania z uwagi na niedołączenie do wniosku kopii promesy udzielania kredytu lub pożyczki, podczas gdy z wniosku jednoznacznie wynika, że inwestycja będzie współfinansowana z pożyczek udzielonych przez wspólników skarżącej spółki, tym samym niemożliwe było uzyskanie promesy; okoliczność tę sąd I instancji całkowicie pominął i nie ustosunkował się do niej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. II. przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na skutek uznania przez Sąd I instancji za stronę postępowania sądowoadministracyjnego podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, tym samym nieposiadającego legitymacji procesowej do wystąpienia przed sądem administracyjnym; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi w jej pełnych granicach poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą i rozwiniętych przez pełnomocników na rozprawie dnia 17.04.2015 r., znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję UP z [...] maja 2009 r. w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niepełne uzasadnienie wyroku i nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego, naruszenia zasady praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w niej zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, a dopiero w dalszej na naruszenie prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są podniesione w niej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. Pośród tych zarzutów najdalej idącym zarzutem jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Spółka twierdzi, że wyrok objęty skargą kasacyjną nie spełnia określonych w ustawie wymogów w odniesieniu do uzasadnienia, gdyż jest niepełny i nie zawiera ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi. Tak postawiony zarzut jest nietrafny. Analiza treści uzasadnienia skarżonego wyroku oraz istoty stawianych w skardze zarzutów prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez spółkę. Wniosek taki wynika z rozważań czynionych przez Sąd I instancji. Z faktu, że uzasadnienie wyroku od strony redakcyjnej zostało ujęte w taki sposób, że nie wyodrębnia stosownych fragmentów jako odpowiedzi na konkretne zarzuty skargi nie wynika, że nie odnosi się do nich. Z tego powodu nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, że brak takiego wyodrębnienia treści jest wadą uzasadnienia z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu II instancji uzasadnienie wyroku jest jasne i syntetyczne w zakresie przedstawionego stanowiska, a to może być tylko potraktowane jako zaleta uzasadnienia, a nie jego wada. Sąd II instancji nie podziela tych poglądów, które wymagają, by uzasadnienie wyroku odnosiło się do wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów w sposób odrębny, natomiast musi odnosić się do tych, które są nierozłącznie związane z istotą rozpoznawanej sprawy. Ten wymóg spełnia kontrolowane uzasadnienie, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony. Z oczywistych powodów nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 tej ustawy w zakresie w jakim spółka połączyła naruszenie tych przepisów z wadliwością uzasadnienia. Skoro Sąd II instancji uznał, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie narusza prawa, to tym samym przyjmuje, że nie doszło do naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów, więc zarzut jest bezzasadny. Zdaniem NSA nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut podnoszący naruszenie art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Spółka stawiając ten zarzut twierdzi, że Sąd I instancji wadliwie uznał za stronę postępowania Agencję, a nie jej organ, czyli Prezesa ARiMR. Z tego spółka wywiodła, że Agencja nie miała legitymacji procesowej. Z tym zarzutem nie można się zgodzić. Z treści art. 32 p.p.s.a. wynika, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest strona i organ. Z treści tego przepisu nie można wywodzić skutku, na który wskazuje skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy Prezes ARiMR jest organem Agencji, co nie może być utożsamiane z organem administracji publicznej. Prezes może być tym organem, w znaczeniu funkcjonalnym, jeżeli przepisy prawa przyznają temu organowi Agencji status organu administracyjnego, bo wyposażają Prezesa w określone kompetencje np. do wydania decyzji w określonych rodzajach spraw. Na tej podstawie Prezes ARiMR jako organ państwowej osoby prawnej może być w konkretnych sprawach równocześnie organem administracji, o jakim stanowi art. 32 p.p.s.a. W sytuacji, a z taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, której przepisy prawa nie przyznają kompetencji Prezesowi ARiMR organem jest Agencja, skoro z ustawy wynikają dla niej określone zadania i kompetencje. W szczególności jest tak wtedy, gdy formą działania Agencji nie jest indywidualny akt administracyjny (decyzja), ale inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Z tych powodów NSA nie mógł uznać zasadności zarzutu, który podnosił brak legitymacji Agencji do występowania w procesie przed Sądem I instancji, bowiem rozstrzygnięcie, które było przedmiotem skargi nie było decyzją administracyjną. W ocenie NSA nietrafne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wprawdzie spółka ujmuje te naruszenia w 3 punktach, jednak ich istota sprowadza się do jednego problemu, zatem twierdzenia, że odmowa przyznania spółce pomocy finansowej nastąpiła z naruszeniem prawa, bo Agencja działała z naruszeniem przepisów konstytucyjnych przyjmując, że spółka nie spełniła wymogów formalnych wniosku, w sytuacji gdy te wymogi nie zostały określone w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a tylko w instrukcji, jako akcie prawa wewnętrznego. Efektem takiego stanowiska Sądu I instancji było przyjęcie, że spółka nie spełniła wymogów uprawniających do przyznania dofinansowania, a to oznacza, że doszło do naruszenia § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 16 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. oraz § 9 ust. 2 pkt 10 tego aktu. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, poprzez przyjęcie wymogów wniosku niemających oparcia w przepisach prawa. Właściwie WSA w Warszawie wskazał, że obowiązek dołączenia do wniosku określonych dokumentów wynika z prawa powszechnie obowiązującego, bo znajduje swoje źródło w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Podkreślić należy, co trafnie uczynił Sąd I instancji, że pomoc jest przyznawana podmiotowi, który spełnia warunki określone w § 2 ust. 1, któremu został nadany numer identyfikacyjny, jeżeli m.in. podmiot ten spełnił inne warunki określone w rozporządzeniu oraz innych przepisach prawa związanych z realizacją operacji. Zdaniem spółki wniosek o przyznanie pomocy może być wypełniony tylko zgodnie z przepisami rozporządzenia i tylko w zakresie jaki wynika z tego aktu prawnego. Jednak stanowisko takie nie znajduje oparcia w prawie. Sąd II instancji podkreśla, że na podstawie wniosku przyznawana jest pomoc ze środków publicznych, zatem każdy kto ubiega się o taką pomoc jest zobowiązany do wypełnienia wniosku i złożenia w sposób określony przez instytucję udzielającą wsparcia. W takim ujęciu instrukcja wypełnienia wniosku wiąże wnioskodawcę, bo pomimo że nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującym, to jest takim przepisem, który został wskazany w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Bez wątpienia jest to inny przepis prawa związany z realizacją operacji. Sąd II instancji raz jeszcze podkreśla, że w postępowaniu, w którym złożono skargę kasacyjną nie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ administracji jednostronnie ogranicza sferę praw i wolności podmiotu nakładając ciężary publiczne. Dla takich sytuacji podstawa prawa działania musi mieć powszechny charakter i co więcej musi mieć rangę ustawową. W rozpoznawanej sprawie ARiMR nie pomniejsza sfery uprawnień spółki, natomiast może każdemu podmiotowi, w tym spółce, przyznać pomoc, jeżeli spełni stawiane prawem wymogi. Podkreślić raz jeszcze należy, że postępowanie, w którym te środki zostaną przyznane, nie ma stricte charakteru administracyjnego. Wprawdzie prowadzi je organ administracyjny, ale podstawą udzielenia pomocy jest umowa. Właśnie z tego powodu organ ma tytuł do określania sposobu przygotowania wniosku, a każdy kto bierze udział w postępowaniu przyjmuje na siebie obowiązek spełnienia tych wymagań. Ten wzajemny układ relacji między organem a spółką daje podstawę do uznania, że spółka ubiegając się o pomoc ma spełnić wymogi obowiązujące w ramach danej operacji. Ich niespełnienie dawało podstawę do zastosowania § 10 ust. 5 rozporządzenia, zatem odmowa przyznania spółce pomocy nie naruszyła prawa. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.