VII SA/Wa 1919/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta [...]kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedstawiciel Komendanta Miejskiego PSP [...]przeprowadził w dniach 10 i 20 grudnia 2013 r. czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku akademickim nr [...] przy ul. [...]. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego ww. obiektu. Z uwagi na powyższe Komendant Miejski PSP [...]decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], zobowiązał Akademię [...], ul. [...]w [...] do "Doprowadzenia do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantem wewnętrznym zgodnie z zasadami określonymi w Polskiej Normie dotyczącej konserwacji hydrantów wewnętrznych oraz dokumentacji techniczno-ruchowej. Sprawność techniczną instalacji należy potwierdzić stosownym protokołem z badań i konserwacji." Akademia [...], ul. [...]w [...] wniosła odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak[...], zarzucając nałożenie obowiązku na niewłaściwy podmiot. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 5, art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zapisy umów dzierżawy nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r oraz z dnia [...] grudnia 2013 r. zawartych pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...], a Akademią [...]w [...] nie pozwalają na nałożenie na odwołującą się obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego z treści § 11 umów dzierżawy jednoznacznie wynika, iż napraw urządzeń podziemnych (w tym sieci wodociągowej p.poż. wykorzystywanej do zasilania ww. instalacji wodnej p.poż.) dokonuje wydzierżawiający, czyli Skarb Państwa. Zatem nie jest zasadne nałożenie obowiązku zawartego w decyzji organu I instancji na Akademię [...] w [...], gdyż obowiązek dotyczy stricte konieczności przeprowadzenia prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych, która nie jest przedmiotem umowy dzierżawy i stanowi mienie Skarbu Państwa. Wskazał, że umowa dzierżawy jest umową czasową zawartą na okres 5 lat z nałożonym obowiązkiem każdorazowego jej przedłużania i zastrzeżeniem możliwości wypowiedzenia umowy. Ponadto do dzierżawionego terenu istnieją roszczenia własnościowe, co może skutkować, w myśl zapisów omawianej umowy dzierżawy, wcześniejszym wypowiedzeniem dzierżawy terenu i obiektów akademickich na nim się znajdujących. W ocenie [...] Komendanta Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej żądanie od dzierżawcy wykonania obowiązku zawartego w decyzji organu I instancji w zakresie doprowadzenia istniejącej sieci wodociągowej do pełnej sprawności narusza treść § 10 pkt 8 umowy dzierżawy nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym odbiera się dzierżawcy swobodę działania inwestycyjnego w granicach odpowiedzialności dzierżawcy. Organ odwoławczy uznał, że Akademia [...] w [...] nie ma prawa, w myśl przytoczonych zapisów umowy, do dokonywania prac inwestycyjnych. Z tego też powodu decyzja organu pierwszej instancji była niewykonalna w chwili jej wydania. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, bowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną w postępowaniu oraz była niewykonalna w dniu jej wydania, co stanowi podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. i wskazuje na konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa – Prezydent [...]domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i jest niewykonalna w chwili jej wydania, a w konsekwencji stwierdzenie przez organ odwoławczy jej nieważności; 2) art. 697 Kodeksu cywilnego w związku z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez uznanie, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu przejmuje w całości właściciel nieruchomości nie zaś zarządca budynku i użytkownik i w konsekwencji uznanie, że mimo zawartej umowy dzierżawy i wyposażenia przez dzierżawcę budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 obowiązek doprowadzenia do stanu pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej tej instalacji, będący naprawą konieczną, obciąża właściciela nieruchomości (wydzierżawiającego) nie zaś dzierżawcę; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie: ustalenia praw i obowiązków skarżącego i dzierżawcy wynikających z zawartych umów dzierżawy, dokonanie interpretacji umowy w sposób pobieżny oraz wewnętrznie sprzeczny, niewyjaśnienie okoliczności związanych z ustaleniem podmiotu, który wyposażył budynek w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 i w konsekwencji uznanie, że skarżący jako wydzierżawiający i właściciel nieruchomości odpowiada za stan techniczny instalacji wodociągowej, wybudowanej przez dzierżawcę w dzierżawionym budynku; 4) art. 49 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że sieć wodociągowo - kanalizacyjna nieprzejęta na majątek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji stanowi sieć komunalną, podczas gdy sieć ta stanowi własność Skarbu Państwa i jest częścią składową nieruchomości, która została objęta umową dzierżawy. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie niezgodne z treścią art. 138 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu rażącym, dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. może jedynie uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, czy gdyby zawierała wadę powodująca nieważność z mocy prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości lub gdy decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie). Niedopuszczalne jest natomiast zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten normuje sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako organ nadzorczy, a nie jako organ odwoławczy, a tym samym ma mniejsze uprawnienia niż uprawnienia organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99; wyrok NSA z 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99; glosa J. Borkowskiego do wyroku SA/Wr 795/92, OSP 1995/6/123). Zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1384/99, LEX nr 54169; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1676/12; tak też doktryna: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009). Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 777/10, LEX nr 966211). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz 1270 ze zm.). [pic]